從限權(quán)到控權(quán)
「內(nèi)容提要」近代憲法的主要功能是嚴(yán)格限制政府權(quán)力，限權(quán)政府理論推動了古代法律向近代法律制度的轉(zhuǎn)變，從而推動了近代法律秩序的形成。現(xiàn)代憲法的功能主要表現(xiàn)為對政府權(quán)力以及其它可能破壞憲法秩序的社會團(tuán)體權(quán)力進(jìn)行控制，控制包括限制在內(nèi)，只不過限制是控制的一種手段與方式之一，而不是現(xiàn)代憲法的主要功能。「關(guān)鍵詞」限權(quán)/控制/憲法功能/法律秩序
「正文」
一、限權(quán)論的產(chǎn)生及在憲法中的體現(xiàn)
近代憲法學(xué)理論認(rèn)為，限制政府的權(quán)力是憲法的主要功能，因為對公民權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重威脅的是國家權(quán)力，由于國家權(quán)力具有掠奪性、擴(kuò)張性的特點，從而決定了它與公民權(quán)利之間存在某種對立，政府權(quán)力的擴(kuò)大意味著公民權(quán)利的減少。可見，限權(quán)法建立在保護(hù)公民和權(quán)利和對政府權(quán)力不信用的基礎(chǔ)上。如潘恩認(rèn)為：“憲法對政府的關(guān)系猶如政府后來所制定的法律對法院的關(guān)系。法院并不制定法律，也不能更改法律，它只能按已制定的法律辦事；政府也以同樣的方式受憲法的約束。”〔1〕 布朗戴爾認(rèn)為：憲法“強(qiáng)調(diào)對政府活動進(jìn)行限制，給予公民以最大限度自由的強(qiáng)制性規(guī)范。”特里索里尼也認(rèn)為：“憲法有雙重功能，即授予權(quán)力并限制權(quán)力”〔2〕。
對公共權(quán)力施加限制在古代西方的法律思想和法律制度中已經(jīng)存在。在英國古代的法律制度中，英王行使權(quán)力必須同代表機(jī)關(guān)協(xié)商是習(xí)慣法的一部分，因此，英王的權(quán)力并不是不受限制的權(quán)力，這種王權(quán)有限的思想在《自由大憲章》中表現(xiàn)得十分明顯。國王的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到正義的法律的限制不僅在英國存在，在古代歐洲大陸國家的法律制度中也同時存在，并且是自然法理論的基本點。限權(quán)思想是古代法律思想中最有價值的內(nèi)容，它直接推動了古代法制制度向近代法律制度的轉(zhuǎn)變。
古代法律制度向近代法律制度的轉(zhuǎn)變是從公法的革命性變革開始的，而要實現(xiàn)這種變革，必須要從理論和實踐上解決國家權(quán)力的來源、國家權(quán)力的目的、國家權(quán)力的實現(xiàn)方式等近代政治制度建構(gòu)的基本原則問題，國家機(jī)關(guān)與公民之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律調(diào)整和重新定位是確立這些原則的前提，因此它必然要成為近代公法的核心內(nèi)容，古代君主專制制度建立在以君主為軸心的國家機(jī)關(guān)體系的基礎(chǔ)之上，如果不對君主權(quán)力進(jìn)行限制就不能建立近代的民主政體。表現(xiàn)在：第一，如果不對君主權(quán)力進(jìn)行限制，就不能確立法律的至上地位，正義的法律要超越個人權(quán)威就必須要將個人權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。第二，如果不對君主權(quán)力進(jìn)行限制，國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系以及國家機(jī)關(guān)相互之間的關(guān)系就不能上升為法律調(diào)整，更不能將調(diào)整這一社會關(guān)系的法律推到根本法的地位。第三，如果不對君主的權(quán)力進(jìn)行限制，公民權(quán)利就不能受到法律的保護(hù)，國家權(quán)力就會凌架于公民之上，成為壓迫者的力量。因此，通過法律手段來限制國家機(jī)關(guān)的權(quán)力可以對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民的權(quán)利重新定位，即由古代國家機(jī)關(guān)權(quán)力優(yōu)越轉(zhuǎn)變?yōu)榻墓駲?quán)利優(yōu)越，這種法律地位的質(zhì)的變化標(biāo)志著近代法律制度的形成。
近代調(diào)整國家機(jī)關(guān)與公民之間以及國家機(jī)關(guān)相互之間關(guān)系的憲法從其內(nèi)容到精神都體現(xiàn)出對國家權(quán)力的限制。表現(xiàn)在：第一，憲法的產(chǎn)生本身即說明國家權(quán)力受到法律的限制，國家權(quán)力不是一種不受限制的權(quán)力。第二，憲法確認(rèn)人民主權(quán)原則和基本人權(quán)原則，認(rèn)定公民權(quán)利是國家權(quán)力的來源，國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力的目的是維護(hù)國家的整體利益，保護(hù)公民的權(quán)利，既然如此，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力必須受到人民的限制，從而為確立限僅政府體制打下了基礎(chǔ)。第三，憲法限制政府權(quán)力的范圍，憲法劃定政府與公民之間的權(quán)力范圍，一般設(shè)專章分別規(guī)定公民的權(quán)利和政府權(quán)力；第四，憲法規(guī)定國家機(jī)關(guān)之間在職能上的分立，將國家權(quán)力在不同國家機(jī)關(guān)之間進(jìn)行配置，相互之間保護(hù)某種制約和平衡，以防止國家權(quán)力集中到某個機(jī)關(guān)。英國行政法學(xué)者威廉。韋德認(rèn)為，這時的行政機(jī)關(guān)“行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)。”〔3〕也就是說， 限權(quán)政府的精神在于沒有法律的授權(quán)國家機(jī)關(guān)就不能行使權(quán)力。
由此可見，由于封建時代國家權(quán)力的掠奪性、擴(kuò)張性和非規(guī)范
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