法學論文：法院特約監督員制度初探

　　摘要：特約監督員制度是人民法院強化司法權監督的重要創新，但在實際運行中也存在一些問題，筆者認為有必要在價值導向下，優化制度安排，促使其更好地發揮作用。

　　關鍵詞：法院；特約監督員制度

　　近年來，不少法院為健全和完善司法的監督機制，嘗試從社會上聘請監督員對法院的廉政情況、工作作風、司法公正等方面進行監督，并形成相應的制度。這些制度雖然名稱各有不同，如特約監督員、特邀監督員、執法監督員等，但核心都是法院聘請人民群眾擔任監督員來監督法院，為此，筆者統一稱之為特約監督員制度。特約監督員制度是人民法院強化司法權監督的重要創新，但在實際運行中也存在一些問題，筆者認為有必要在價值導向下，優化制度安排，促使其更好地發揮作用。

　　一、特約監督員制度的價值

　　特約監督員作為法院加強監督、搭建群眾溝通橋梁的制度創舉，既展現了法院主動接受社會監督的積極態度，又承載著了解和回應人民群眾多樣化司法需求的重任。

　　(一)特約監督員制度是法院接受社會監督的主動落實

　　《中華人民共和國憲法》第二十七條中規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”接受人民的監督，既包括體現人民意志的法律監督，還包括直接來自于人民群眾的社會監督。為了落實和強化社會監督，法院主動建立起特約監督員制度，使人民群眾更好地了解法院工作情況，增強普通群眾監督法院的影響力，有效提高了社會監督的力度和效果。

　　(二)特約監督員制度是促進法院工作完善的有效途徑

　　人民性是人民法院的本質屬性，司法為民是法院工作的基點。在新形勢下，法院要更好地落實司法為民、滿足人民群眾的司法需求，就必須掌握民眾的要求，聽取民眾的意見。法院特約監督員制度就是人民法院暢通多元化民意表達機制的有益嘗試，通過選聘具有代表性的特約監督員，通過制度化的渠道，將民眾的司法需求以監督意見和改進建議的形式表達出來，促使法院進一步完善自身工作，更有針對性地滿足人民群眾最迫切最核心的司法需求。

　　(三)特約監督員制度是維護司法公信的重要保障

　　社會公眾對司法的信任和尊重是司法公信力的核心要素。面對轉型時期矛盾凸顯的社會現實，人民法院引入具有一定代表性的普通民眾組成監督員隊伍，主動接受他們對法院和法官多方面的監督，并通過特約監督員向普通民眾傳導，將有助于緩解矛盾沖突，減少誤解，樹立人民法院公正、廉潔、為民的良好形象，成為司法公信力提高的重要保障。

　　二、特約監督員制度存在的問題

　　在制度的實際運行中，特約監督員通過不同的監督方式了解法院工作情況，并以監督員的身份對法院提出了不少有針對性的意見和建議,也得到了法院的積極回應，為法院提供了更多的工作思路和改進方法，產生了積極的效果。然而，特約監督員制度在發揮“監督”職能的同時，也反映出一些制度性問題。

　　(一)特約監督員制度的外部屬性有所欠缺

　　人民法院建立特約監督員制度，其目的主要在于強化法院的外部監督。然而，從當前人民法院普遍采取的制度內容來看，特約監督員制度外部屬性不足。一方面，特約監督員制度主要來源于法院的自我完善，法院既是特約監督員制度的發起者，又是被監督者，特約監督員履職更多地表現為協助法院的管理者對法院工作進行監督。另一方面，特約監督員由法院聘任，作為監督者的監督員，對被監督者——法院的依附性，難以保障特約監督員在履職過程中始終處于超然的位置。

　　(二)特約監督員缺乏有效的監督與制約手段

　　監督功能的發揮依賴于監督者充分的監督能力，在現有制度下，特約監督員面臨著監督能力不足的問題。首先，特約監督員的監督手段與途徑有限。特約監督員不具有調查權，在當前違法的形式更加多樣、隱蔽的情況下，作為普通民眾的特約監督員很難獲得全面、客觀的監督信息。其次，特約監督員的監督意見“剛性”不足。由于特約監督員制度并非法定監督形式，其監督意見對法院沒有法律上的約束力。雖然大多實施這一制度的法院都規定了針對監督意見的答復義務，但意見是否被接受最終取決于法院自身，監督員對此缺乏有效制約。

　　(三)與其他監督方式未形成科學的制度協調

　　當前，權力的監督方式日趨多元化，不同的監督方式只有相互協調，才能更好地發揮作用。特約監督員制度作為一種新的司法權監督方式，與既有監督方式的協調上尚有完善空間。首先是特約監督員制度與人大代表、政協委員監督的協調欠缺。法院的很多特約監督員身份與代表或委員身份重合，容易導致監督性質的模糊和監督措施的混亂。其次是特約監督員監督與信訪、投訴監督的協調欠缺。從實踐來看，特約監督員提供的監督信息大多沒有超越法院通過信訪、投訴等渠道獲取的信息，且對于后者獲得的信息，法院同樣應當依法予以處理并給予答復，導致特約監督員制度的功能有所消解。

　　三、特約監督員制度的完善

　　圍繞特約監督員制度存在的障礙和問題，我們需要對制度的主要內容進行統籌安排，就以下幾個方面進行重點完善：

　　(一)優化特約監督員選任方式

　　法院特約監督員選任方式的優化是解決特約監督員制度外部屬性不足的首要措施。具體來說，一是適度擴大選任范圍。目前，人民法院特約監督員的人選主要是靠有關單位、組織推薦產生的，這種方式將選擇限制在較小的范圍。為更好地體現特約監督員的廣泛性和代表性，在選任中應向更大范圍擴展，并允許符合條件的公民申請。二是探索人大主導等外部選任機制，提高制度公信力。為消除“自己監督自己”的質疑，特約監督員的選任可由同級人大常委會或法院外的其他機構來主導，提高特約監督員的獨立性。

　　(二)暢通監督信息獲取渠道

　　充分的信息掌握是有效開展監督的前提。對于當前法院特約監督員獲取監督信息渠道不足的問題，主要可采取以下措施：一是繼續推進法院司法公開。司法公開是法治文明的重要標志，也是促使特約監督員更好地掌握法院工作信息，更好地發揮監督功能的有效途徑。二是強化法院對特約監督員監督行為的配合。法院應進一步明確監督員在公民權利范圍內的申請資料公開、訪談、旁聽等渠道和程序，為特約監督員履職創造更好的條件。三是加強人大等有權機關對特約監督員獲取監督信息的支持。對于特約監督員無法自行調查的線索，應允許其向人大等機關提出調查建議，由其依照職權開展進一步調查和監督，為特約監督員提供堅強的后盾。

　　(三)強化監督結果的制約力度

　　特約監督員對法院制約力量的薄弱已經成為其功能發揮的主要阻礙之一，也使得特約監督員制度在效果上與信訪、投訴等社會監督方式相比缺乏明顯優勢，提升特約監督員監督意見的剛性效力是特約監督員制度發展的關鍵環節。然而，基于法律保留原則，未經法律授權的特約監督員并沒有直接要求法院作出決定的權力。對此，筆者認為，可以從程序建議權上考慮，即繼續延續既有的批評、建議和要求答復的監督方式，但在監督員對答復不滿意或法院拒絕答復時，視情況向相應的人大常委會提出處理建議，由人大依法予以監督，從而提高監督員的監督力度，確保監督實效。

　　(四)提高特約監督員自身監督意識和監督能力

　　僅有完善的制度而缺乏積極主動的監督意識，所謂的監督只會徒有虛名。在特約監督員制度中，除了選擇具有高度責任感和較強監督意愿的群眾擔任監督員外，更重要的是加強人民群眾特別是特約監督員的民主教育、法制教育，促使其充分了解自己參與國家管理和法律監督的權利和責任，形成自覺的監督意識。同時，特約監督員履職能力的提高也是增強制度效果的必備因素。由于特約監督員需要有一定的代表性，部分監督員開展監督活動的能力較為薄弱，為此，法院、司法行政機關等應根據各自職權，分工配合，開展法制宣傳，對特約監督員的政治素養、履職能力、專業知識等方面進行必要的培訓，促使其更好地履行監督職責。

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