淺議受權處罰與受托處罰立法缺陷及其改進 論文

根據《行政處罰法》的規定，行政處罰的實施機關除具有行政處罰權的行政機關外，還有法律法規授權的組織（下稱受權組織）和行政機關委托的組織（下稱受托組織）兩類非行政機關。從處罰權力來源角度觀之，受權組織實施行政處罰，可謂之為受權處罰；受托組織實施行政處罰，可謂之為受托處罰。本文對受權處罰和受托處罰的立法缺陷及其改進發表一已之見，就教于同仁。

1、受權處罰與受托處罰立法的缺陷

根據授權處罰的一般理論，通過揣摩《行政處罰法》第17條的規定，可以認為，只要具有管理公共事務職能，并得到法律法規的授權，行政機關以外的其他組織，如社團組織、事業組織、企業組織，都可以受權實施行政處罰。

根據《行政處罰法》第18條、第19條的規定，只有依法成立的具有管理公共事務職能、具備相應工作條件（有熟悉法律、法規、規章和業務的工作人員，有條件組織相應的技術檢查或技術鑒定）的事業組織才能受托實施行政處罰。也就是說，并非所有事業組織都可以受托實施行政處罰，而且社團組織、企業組織和行政機關都不能受托實施行政處罰。

本人認為，上述規定存在下列問題：

（一）未規定受權組織應具備的必須條件。

立法者從執法需要角度認識到，受托組織若不具備一定條件就無力受托執法、實施處罰，在《行政處罰法》中設專條規定了受托組織必須具備的條件。本人認為，從執法需要角度考慮，受權組織要從事執法活動、實施處罰行為，同樣需要具備一定條件：受權組織若無具有相關知識和業務技能的人員，或不具備相應的技術檢測鑒定條件，就不能正常開展行政執法活動。另外，由受托處罰和受權處罰的性質所決定，對實施處罰行為引起的不利法律后果，受托組織不承擔法律責任，其自身條件如何，對相對人的影響不大：反正由委托機關承擔法律責任；而受權組織需要獨自承擔法律責任，其自身條件如何，直接關系到對相對人的權益保護與救濟：法律若不對受權組織的執法動機、目的進行特別規制，營利型受權組織（如企業組織和差額、自收自支的事業組織）就可能濫用行政權力來“創收”牟利；受權組織若沒有獨立的經費來源或一定的經濟實力，就難以獨立承擔因實施處罰行為引起的不利法律后果。從責任承擔角度和保護相對人權益角度考慮，也完全有必要規定受權組織應當具備的條件。

（二）未作出受權組織不得委托處罰的規定。

《行政處罰法》明確規定，受托組織不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。但受權組織能否委托行政機關或符合《行政處罰法》規定條件的事業組織實施行政處罰？《行政處罰法》未作規定。本人認為，受權組織不得將法律法規授予的行政處罰權委托給行政機關或者其他組織實施。理由有二：

一是違背受權處罰制度設立的初衷。在當今，社會形勢的迅速發展和社會關系的錯綜復雜，需要國家加大干預社會生活的深度和廣度。由之引起的行政管理范圍擴張、行政管理專業化技術性加強態勢，又使行政機關在編制、經費等限制下，因不能無限擴張公務員隊伍規模而難以勝任現實行政管理的需要，受權處罰制度才得以產生。因此，受權組織若可以將所受之權委托給行政機關實施，立法機關事先就沒有必要授予其行政處罰權。同樣，受權組織若可以將所受之權委托給其他組織實施，立法機關事先就不如直接授權其實施行政處罰。

二是不具備適用委托處罰的前提條件。受權組織畢竟不是行政機關，其只是在行使法律法規授予的職權時才具有行政主體資格，成為“準行政機關”。按照委托處罰的一般理論和立法規定，只有“行政機關”才能委托其他組織行使其一部分行政職權。

（三）不當排除行政機關可以受托處罰。

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