關于聯邦制分權結構的比較研究(二)
五、修憲方式
由于聯邦和州雙方的權力分配由憲法加以規定,修改憲法的權力意味著可對雙方的權力分配加以更改的法律能力,因此,體現在修憲方式之中的修改憲法的權力對于聯邦體制是舉足輕重的。[73]
十二國的修憲大致有以下幾種方式:一是由聯邦和州雙方參與修憲的過程;二是在雙方參與之外,再經過全民表決;三是憲法中涉及聯邦與州關系的內容由雙方參與,其它的內容采用其他方式;四是僅由中央議會通過,再經全民表決或召開制憲會議;五是僅由中央議會通過。
美國憲法規定,國會以兩院議員的三分之二多數可以提出對憲法的修正案,根據三分之二州立法機關的請求,也可以召開制憲會議以提出修正案。以上述兩種方式提出的憲法修正案,在經過全國四分之三的州立法機關或州制憲會議批準后,作為憲法的一部分而生效,采用何種批準方式則由國會決定。
瑞士和澳大利亞的修憲采用第二種方式。瑞士憲法規定,修改憲法由議會兩院通過修正案,提交全民復決。[74]經參加表決的大多數瑞士公民同意和聯邦的大多數州同意后,修正案生效。澳大利亞憲法也規定,憲法修正案經議會兩院絕對多數通過-在特殊情況下也可經一院通過-并在此后的兩個月至六個月內,獲得多數州選民的多數同意且全體投票選民的多數同意,修正案為通過。但如某修正案涉及某個特定州權利的減損,則該修正案還需獲得該州過半數的選民同意。[75]
加拿大、俄羅斯、委內瑞拉和印度的修憲采用第三種方式。加拿大《1982年憲法法》規定了若干種不同的修憲程序。[76]憲法涉及聯邦與省關系的修正需要中央議會兩院和三分之二以上省議會的決議,且這些省的人口至少占到加拿大總人口的百分之五十。減損省權的修正需要參、眾兩院的議員和各省議會的議員各以過半數同意。其他內容的修正或需要中央議會兩院和各省的一致同意,或需要聯邦與當事省的同意,或聯邦與各省可以單方面通過。俄羅斯憲法第一、二、九章的修改需在聯邦議會兩院各三分之二多數同意后,召開制憲會議擬定草案。新憲法草案獲得制憲會議三分之二以上贊成或全民投票中的多數同意始為通過。對憲法第三至八章的修改,則需分別獲得聯邦委員會四分之三多數和國家杜馬三分之二多數,以及三分之二以上的聯邦各主體的立法機關的通過。[77]委內瑞拉的修憲區分為憲法補充和普遍修改。憲法的普遍修改從啟動程序到通過修憲案極為繁復,但簡而言之,修憲案需要議會兩院通過后再獲得全國投票中的多數;憲法補充則需要議會兩院的通過和三分之二以上州議會的通過。[78]印度的修憲原則上是中央議會的職權,中央議會兩院以多數通過即可以修改憲法。但在修憲涉及憲法所規定的聯邦與各邦的職權分配時,修憲的成功還需經過半數以上邦議會的同意。
在俄羅斯憲法第一、二、九章的修改和委內瑞拉憲法的普遍修改中,州有一定的參與機會。俄羅斯憲法規定聯邦各主體的立法機關可以提出修憲建議。委內瑞拉憲法中絕對多數州立法議會的決定可以提出憲法修正案,但修正案的成立還需要國會兩院聯席會議三分之二多數的支持。印度的邦則在不涉及聯邦與邦職權的所有事務上都沒有參與參與的機會。
奧地利和阿根廷的修憲采用第四種方式。奧地利的修憲由中央議會任一院三分之一的議員提出修憲案,在獲得中央議會通過和全民表決的絕對多數通過后,修憲案生效。阿根廷則在國會三分之二以上的議員同意修憲后,召開制憲會議擬定修憲案。
德國、巴西和馬來西亞的憲法修改只需中央議會兩院各以三分之二多數通過即可。但由于德國參議院實行的是“議院原則”,參議院的成員是州政府的代表,由州政府任命和罷免,執行州政府的指令集團投票,[79]因此州在修憲的過程中仍具有表決權。但巴西和馬來西亞的參議院不實行“議院原則”,意味著中央政府可以以單方面的行動修改憲法。[80]
分析與觀察結論
以上對十二個聯邦制國家的立法權分配、行政權分配、司法體制、第三層級政府的地位和修憲方式幾個側面進行了比較,即對聯邦制的國家權力要素在兩級政府之間的分配以及更改這一分配的法定方式作了一個初步的考察。以下筆者試圖在這一初步考察的基礎上進行進一步的分析,并提出對聯邦制的若干觀察結論。
一、聯邦
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