普遍性行政措施的可訴性研究論文

一

一直以來，筆者在所從事的行政審判司法實踐中，對涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項的規定，不對“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令”進行審查，而只對行政機關“在行政管理活動中行使行政職權，針對特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”進行合法性審查。這一作法的理論背景源于學術界對行政行為的一種分類，即以行政行為對象是否特定為標準，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認為，凡是行政機關就不特定的事項，針對不特定對象實施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機關就特定事項，針對特定對象實施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發現，這種為指導人們認識行政行為的某些特征而作出的學理分類，未畢就是實踐中人們對行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區。正如有的學者所指出：“在行政訴訟實務中，按照傳統行政法學所提供的劃分標準，可能出現一個行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況。”*1在國外，雖然由于各國憲政體制不同，對行政行為進行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標準來架構其司法審查體系。法國行政法劃分行政審判權限的標準有二個，一個是形式的標準，根據這個標準，行政審判只限于行政機關的行為，不屬于行政機關的行為，不在行政審判范圍之內。另一個是實質的標準，即在行政機關范圍之內，進一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*2。在德國，行政行為僅是“行政活動”的一種，盡管在二戰前的相當一段時期，“行政行為不僅是允許提起撤銷訴訟的前提，而且是允許進入行政訴訟程序的前提”。*3但自1960年《聯邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標準已經不重要了。美國對行政行為亦未作嚴格界定，在司法審查的實踐中，也都以列舉和描述方法來確定應受司法審查行為的范圍，規定除法律排除司法審查及對行政機關的自由裁量行為不能進行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當然，美國法官也會遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態度，即避免對行政行為下一個抽象的定義，而是對每個案件進行具體的分析，并考察行政機關的行為是否對當事人具有拘束力，是否影響當事人的權利和利益。只要行政機關的行為對當事人的權利義務產生影響，法院就應當提供救濟的可能途徑。”*4無論如何，美國研究行政行為的立場和方法對我們具有很好的啟發，那就是在學術目的與實際應用發生沖突時所采取的實用主義立場。

具體行政行為作為我國行政訴訟受案范圍的一個標準（另一個標準是人身財產權標準），從其定義可以看到其調整的對象限于特定的事項和特定的人，只要行政機關就某項事務作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時即具有訴訟救濟權。而抽象行政行為的調整對象則限于不特定的事項和不特定的人，對這類行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過訴訟而只能通過權力機關的立法監督糾正其不合法性。問題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類，都顯得勉為其難。如，交警在某些區域實施的交通管制行為，政府臨時劃定某個區域為煙花爆竹燃放區，縣政府為修道路而規定全縣農民每人須繳十元筑路集資款，交通部門決定在某段公路設置收費站等等。這些行為共同的特征就是并不針對特定的人但針對特定的事項，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標準來判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規定，縣級以上人民政

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