中國財(cái)政體制變革與國有企業(yè)改革相互關(guān)系的研究

陳金橋     

 九十年代以來，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革中心逐漸從宏觀領(lǐng)域轉(zhuǎn)入微觀領(lǐng)域，政府作為主導(dǎo)力量，在制度變革中所發(fā)揮的作用發(fā)生了變化。即由直接的發(fā)起人、組織者和參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锏囊龑?dǎo)者和服務(wù)者。本文選擇財(cái)政體制變革和國有企業(yè)改革這兩個(gè)密切相關(guān)的改革領(lǐng)域，對比分析它們的主要聯(lián)系，在制度變革中的協(xié)調(diào)配套作用，并且說明在此過程中，政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷。對照現(xiàn)實(shí)，圍繞國有企業(yè)改革這個(gè)中心環(huán)節(jié)，財(cái)政體制的變革仍然大有可為。 

 回顧兩類變革的歷史進(jìn)程，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出的現(xiàn)象，即80年代以前，國有企業(yè)改革并沒有作為一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)容納入國家經(jīng)濟(jì)體制改革的總體規(guī)劃之中，而成為政府財(cái)政體制變革的一個(gè)組成變量。出現(xiàn)這種狀況的原因，主要在于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，利益目標(biāo)和利益主體高度單一，政府是全民利益的天然代理人，而且充當(dāng)了主要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體，因此人們對社會(huì)主義國家政府財(cái)政的職能及其體制的認(rèn)識(shí)比較模糊，國有企業(yè)改革的作用沒有凸現(xiàn)出來。盡管如此，仍然可以分別觀察兩類變革的軌跡。 

 依照變革內(nèi)容逐步深化的順序，本文將兩類變革劃分為不同的階段和時(shí)期。其中，國有企業(yè)改革分為兩個(gè)階段、七個(gè)時(shí)期。從增強(qiáng)企業(yè)自主權(quán)、試行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、利改稅、承包經(jīng)營責(zé)任制、稅利分流、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度。財(cái)政體制變革初步劃分為兩個(gè)階段，一是90年代以前采用中央集權(quán)為主，嘗試地方分權(quán)的管理體制，二是94年開始實(shí)行比較徹底的分權(quán)管理體制，即分稅分級(jí)管理的財(cái)政體制。前一個(gè)階段又可以劃分為高度集權(quán)的體制和適度分權(quán)的各種財(cái)政包干體制。劃分上述階段和時(shí)期的邏輯依據(jù)是，兩類變革都遵循了從利益劃分、權(quán)限分配到構(gòu)建利益主體的演變順序，內(nèi)容逐漸深化。 

 兩類變革具有不同的演變特征和規(guī)律。對于財(cái)政體制改革而言，主要有如下影響因素：政府經(jīng)濟(jì)職能變化是它的內(nèi)在依據(jù)；經(jīng)濟(jì)體制和增長方式轉(zhuǎn)型是其推動(dòng)力量；財(cái)政資金管理上的集權(quán)和分權(quán)是變革的主線；擺脫財(cái)政困境是變革的啟動(dòng)因素；調(diào)整中央、地方政府和國有企業(yè)的利益分配關(guān)系是主要內(nèi)容；實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府財(cái)政收支平衡是重要目標(biāo)；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的良性循環(huán)是努力方向。對于國有企業(yè)改革而言，體現(xiàn)為如下的特征：放權(quán)讓利是總體改革思路；政府是改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量；改革的結(jié)果產(chǎn)生了雙重效應(yīng)；改革的目標(biāo)是以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。 

 如果把兩類變革納入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的總體框架中來研究，可以發(fā)現(xiàn)它們的諸多共性。本文側(cè)重從宏微觀領(lǐng)域的配套角度，來認(rèn)識(shí)它們之間的共性特征。首先指出，角色變換是它們一脈相承的變革方式。中央、地方政府和國有企業(yè)構(gòu)成變革的三級(jí)，其中中央政府是主體因素和決定性力量。變換的過程可以概括為“由上及下”和“以下帶上”兩個(gè)階段，借用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，前一階段分為強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩個(gè)時(shí)期，后一階段稱為自發(fā)性制度變遷時(shí)期。回顧改革歷史和變遷趨勢，不難得出這樣的結(jié)論，即“地方政府和國有企業(yè)從被動(dòng)的執(zhí)行者轉(zhuǎn)為積極的參與者和推動(dòng)者，是多元利益主體格局下利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。盡管角色變換使得中央政府在制度變革中的地位和作用發(fā)生了一定的變化，但是兩類變革可能產(chǎn)生的沖突，卻將它推向更加重要的協(xié)調(diào)者位置。從放權(quán)讓利過渡到產(chǎn)權(quán)制度變革階段，國有企業(yè)改革目標(biāo)的轉(zhuǎn)型，得益于中央政府財(cái)政職能重點(diǎn)向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移；政府財(cái)政分工格局從集權(quán)主導(dǎo)下的分級(jí)管理過渡到分稅分級(jí)的管理體制，中央政府對事權(quán)范圍的重新配置是關(guān)鍵的因素。兩

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