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農村稅費改革期待更大突破
――山東農村稅費改革與農民負擔問題調查分析
一、稅費改革工作進展順利，取得了明顯成效
（一）這次稅費改革力度大、政策落實好，農民負擔確實減輕 （二）稅費改革規范了農村分配行為，理順了干群關系，促進了社會穩定
改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關系緊張。農村稅費改革，從制度上規范了農村分配行為，使農村稅費征管工作和分配關系邁向規范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強行收取”和“農民互相觀望而遲交賦稅”的問題�；鶎痈刹繌拇呒Z派款中得到解脫，有更多的時間和精力幫助農民發展經濟，干群關系有了明顯的改善，進一步增強了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現在“交得明白，交得放心”、“負擔不重了，干部不兇了”。從本次調查的9個村看，沒有發生一起因繳納稅費而上訪的案件。從全省來看，經過各方面的努力，減輕農民負擔工作取得明顯成效，全省連續3年沒有發生重大惡性事件。
(三)稅費改革規范了政府行為，強化了服務功能，促進了鄉鎮職能的轉變
改革后，農稅征管工作實現了由鄉鎮黨委政府主導型，向財稅、農業部門執法主體型的轉變。這一轉變從客觀上加速了鄉鎮政權職能的轉變。將直接管理鄉鎮集體經濟活動的職能轉變到落實各項政策、抓好行政執法、提供公共服務上來，強化了為農業、農村和農民服務的功能。稅費改革還促進了鄉鎮機構改革和人員精簡。從面上看，近年來，全省通過鄉鎮區劃調整和機構改革，撤并700多個鄉鎮，精減分流3萬多人；通過開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬人，大大減少了財政負擔。
（四）稅費改革促進了農業生產結構的調整
費稅改革后，土地面積成了計稅的依據，農業特產稅逐步取消，糧食比較效益低，農民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經濟作物和發展特色農業，提高土地的產出效益。據統計，全省糧經作物種植面積之比由2002年的57：43調整到2003年的54：46，農業生產結構逐漸優化。
二、稅費改革中遇到的困難及存在問題
農村稅費改革取得了很大成效，但在改革過程中也遇到一些困難和問題，主要表現在：
（一）農民負擔仍然較重，隱性負擔還沒有涉及 從與城鎮居民的比較情況看，稅負差距則更大。以我省農村稅費改革為例，2002年的農業稅稅率不超過7%，農業稅附加不超過20%，綜合負擔率大體為8.4%。從消費者角度比較，城鎮居民工薪階層需繳納個人所得稅。根據現行稅制規定，個人月工資收入低于800元不征稅(相當于年收入9600元)；月工資收入超過800元只就超過部分征稅，如超過800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負擔率僅為1.9%(300元/15600元)。從經營者角度比較，城鎮居民從事工商業要繳納流轉稅和所得稅，考慮到增值稅和營業稅的起征點規定和間接稅的性質(即稅負能夠轉嫁)，流轉稅忽略不計。個體工商戶個人所得稅在所得不超過5000元時，稅率為5%，其中經營者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負擔率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結論是：城鎮居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負擔率不超過2%。城鎮居民無收入或低收入不納稅，農民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉居民名義稅收負擔相差4倍以上。實際上農民負擔的8.4%，是以農業總收入作為計稅依據，總收入中包含成本、費用，若扣除成本費用，以純收入作為計稅依據，則農民負擔率更高。 （二）鄉村收支缺口較大，存在著農民負擔“反彈”隱患
稅費改革的目標之一是確�；鶎诱＿\轉，但實行稅費改革后，鄉、村可用財力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級財力。就鄉級財政來說，改革后，新的農業稅收入要比原來征收的農業稅與統籌之和少。但因為鄉鎮機構改革需要一個過程，所以支出在短時間內不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉財政收支矛盾。在本次調查的9個鄉鎮中，有5個鄉鎮存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達838.92萬元，缺口最大的鄉鎮為296.5萬元。就村級財務來說，收支矛盾更為突出。稅費改革后，村干部報酬、五保戶供養和村辦公經費，除原由集體經營收入開支的仍繼續保留外，凡由農民上繳村提留開支的，統一采用新的農業稅附加、農業特產稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達到60%～70%，實現正常運轉難度較大，除集體經濟較好的村組外，大部分村組都在低效運轉。鄉村兩級財政收入銳減，一方面農村義務教育等社會公共事業發展受到制約。從調查的9個村情況看，稅費改革后，教育經費投入減少的有6個村，減少幅度最高的達75%，最低的也近20%；教育經費投入沒有變化的有2個村，而增加的只有1個村。另一方面，鄉村組織資金缺口較大，極有可能誘發農民負擔的反彈。
（三）鄉村負債重，社會不穩定因素增多
當前，我省鄉村兩級債務問題嚴重，沉重的債務與農民負擔形成惡性循環。在本次調查的9個鄉鎮中，到2003年有7個鄉鎮存在債務問題，平均債務金額達853萬元。在本次調查的9個村中，到2003年有7個村存在債務問題，平均債務金額達11.6萬元。這些不良債務形成原因十分復雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉、村基礎設施建設欠賬，有的屬鄉鎮無錢發放工資而向金融機構和個人借貸形成的債務，還有一部分屬公益事業欠賬。稅費改革后，新的農業稅成為鄉鎮財政收入的主要來源，鄉鎮財政負債就成為稅費改革繞不開的難題。一方面，稅費改革封住了亂收費的口子，扼制了農民負擔無序增長的可能，另一方面，稅費改革也封住了鄉鎮干部還債途徑。鄉村債務量大、面廣，構成復雜，如何化解債務是十分沉重和敏感的問題。實際情況顯示：各地在稅費改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。鄉村債務成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩定的重要隱患。
（四）新稅賦出現新的不公平，部分農戶負擔會有所加重
首先，農業稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費也越多，而那些主要從事二、三產業收入較高的農戶反而上繳得少。過去偏重于按人頭收取，現在則主要按地畝征收，勢必進一步加劇負擔的不均。其次，稅費改革前，部分集體經濟較好地方的“三提五統”主要由集體財力代墊，農戶是零負擔，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農戶有了負擔，與稅費改革提出“村村減負、戶戶受益”的基本要求不相一致。
三、對策選擇從上面存在的問題分析，農民負擔重的原因是多方面的。那幺農村稅費改革就決不能僅僅是規范農民與農村基層政府之間的分配關系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從社會基本矛盾運動的角度，從政治體制與經濟體制的聯系上，從統籌城鄉經濟社會發展的戰略上，合理制度安排，進行制度創新。這樣才能真正實現農村稅費改革的目標，實現城鄉經濟的一體化發展，真正完成“農村的第三次革命”。
（一）創新稅費制度，合理增加稅源
一是大膽探索與國際化和市場化相適應的農業稅制體系。可以考慮，首先將農業稅改為土地使用稅和產品稅；其次建立以農戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農業稅附加為農村公益事業建設費。農村公益事業建設費屬于社區收費，社區收費可視為社區范圍內全體居民對社區公共產品生產的投資。農村公益事業建設費的征收，應該與農戶的收入水平掛鉤，一般非農程度越高，其收入水平呈提高趨勢，其相應征收標準也應適當提高。三是完善村委會“一事一議”制度，強化對農民負擔和農村稅費改革的監督管理。
（二）統籌城鄉發展，切實減輕農民負擔
一是按WTO規則，借鑒歐美農業支持政策調整的經驗，調整國內農業支持政策，下決心調整財政支出結構，真正向農業、農村傾斜。2003年，全省二、三產業增加值占到生產總值的87%，第一產業降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實現工業反哺農業的基本條件。二是要加大城鄉統籌力度，逐步建立城鄉一體化的就業體系和失業、養老、醫療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮協調發展，不斷提高城鎮化水平，通過城鎮帶動農村，使得城鄉互為資源，互為市場，互相服務，達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態等各個方面協調發展。
（三）推進農村行政管理體制創新，多“予”少“取”
一要轉變政府職能，建立與市場經濟相適應的農村行政管理體制和運作機制。要強化服務職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對經濟事務的行政性干預，將工作重點轉向改善經濟發展環境和加強市場體系建設上來。二要把加強行政體制的改革與深化事業單位的改革結合起來。農村鄉鎮事業單位占鄉鎮行政組織的80%，各站所設置過多、過散，人員嚴重超編，體制不順，部門干預嚴重，這些都是農民負擔居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉鎮機構改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進行大膽探索，可以將鄉鎮改為縣政府的派出機構或逐步弱化鄉鎮政府的行政職能，將其轉化為綜合性的農村中介服務組織（相對于日本基層農協）或將鄉鎮黨政合一，成立鄉村農民協會。在村一級，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級干部人數，加強村民自治。
（四）建立公共財政體制，加大財政轉移支付的力度 2、要以轉移支付維持基層政府機構的正常運轉。農村稅費改革后，鄉鎮和村級自治組織的運轉存在一定困難，對此，中央財政應適當轉移支付以保障基層組織的正常運轉。
3、加大對農村公共事業、農業基礎設施支持的轉移支付力度。隨著農村稅費改革的深入，農村公共事業、農業基礎設施的建設在一定時期內面臨困難。國家應加大對農村公共事業、農業基礎設施的轉移支付力度。
4、認真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉村不良債務。要認真清理鄉村債務，摸清底數，分清責任，區別情況，分類處理，逐步化解。當前，要采取切實措施防止發生新的不良債務。
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