順德大部制改革的學習思考

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順德大部制改革的學習思考

順德大部制改革的認識和理解

順德大部制改革的學習思考

東北財經(jīng)大學行政管理2014210413劉富

摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷深入，要求政府轉變職能，構建服務型政府。行政管理體制改革是政府轉變職能構建服務型政府第一步，而地方機構改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。黨在十七大報告中關于政府大部門體制“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”改革的構想被普遍認為是政府改革的一個新起點、新突破口。于是涌現(xiàn)湖北的隨州市，廣東的深圳經(jīng)濟特區(qū)和佛山順德區(qū)一批改革的先行嘗試者。形成深圳模式、隨州模式、順德模式。本文通過以順德大部制改革背景，內(nèi)容，效果，問題，改革阻力以及與其他地方大部制改革的比較，認識我國大部制改革的必然性和路徑，加深對大部制改革的理解。

【關鍵字】順德大部制改革

1.順德大部制改革背景

順德大部制改革，是受大部制改革趨勢的直接推動，是適應社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，行政管理體制改革的必然要求，轉變政府職能，構建服務型政府的途徑。

1.1大部制改革趨勢直接推動

在市場經(jīng)濟發(fā)達的歐美國家大部制改革一直是趨勢，如美國的“大部”制約平衡、英國的超級大部制、法國的“瘦身計劃”、日本的大部制改革。西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家之所以普遍采取大部制管理模式,就在于大部制具有明顯的優(yōu)越性一是能夠減少政府部門數(shù)量,降低行政成本二是大部制管理模式能夠有效地避免部門之間的職能交叉和分工過細的弊端三是大部制可以有效提高部門之間的溝通和協(xié)調(diào)能力,提高政府行政效能。正是基于以上幾個優(yōu)點,這種與市場經(jīng)濟體制相適應的政府管理模式才被各市場經(jīng)濟發(fā)達國家普遍采用【1】。

我國自確立建設社會主義市場經(jīng)濟體制以來，取得舉世矚目的經(jīng)濟成就，而這些都是源于我黨與時俱進堅持改革開放和建設與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的政治管理體制。行政管理體制是政治管理體制的首要改革，大部制是行政管理體制改革的重要組成部分。我國先后進行六次行政管理體制改革，大部制改革一直是趨勢，只是政府部門總是呈現(xiàn)“縮減-膨脹-縮減-膨脹”。在堅持我國進行中國特色社會主義建設的經(jīng)驗-試點推廣。在黨十七大上，

中央鼓勵地方進行大部制試點改革，成為順德大部制改革的直接推動力。

1.2我國市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求

隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入,政府自身及行政管理體制亦必須進一步改革,否則很可能影響其他方面改革的深入。”然而,我國的行政管理體制改革相對滯后于市場經(jīng)濟體制改革,政府職能轉變尚不充分,政府的職能模式與市場經(jīng)濟體制改革不協(xié)調(diào),在很大程度上制約著市場經(jīng)濟機制的發(fā)揮,從根本上阻礙了社會主義市場經(jīng)濟的持久、穩(wěn)定和健康發(fā)展。主要表現(xiàn)為政府職能過多地采用行政手段干預微觀經(jīng)濟,而在市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面明顯不足,這也導致目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性進一步加強資源浪費嚴重,環(huán)境保護不力,可持續(xù)發(fā)展受到威脅經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào),社會公共事業(yè)發(fā)展步伐滯后于經(jīng)濟發(fā)展,貧富差距過大,社會不公平問題突出【2】。順德作為我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟變革的前沿陣地，市場經(jīng)濟發(fā)展，要求政府簡政放權，一站式窗口服務，提高效率，轉變政府管理。以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的政治制度需要。

1.3大部制改革是行政管理體制改革的必須要求

行政管理體制要適應于社會主義市場經(jīng)濟體制，新常態(tài)下社會主義市場經(jīng)濟要求一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系【3】。大部制改革將政府相似的部門合并，減少機構數(shù)量，壓縮人員編制，減低了行政成本，提高資源利用效率，提高行政管理效率。順德的大部制改革成效足以說明。

1.4大部制改革轉變政府職能和構建服務型政府的途徑

大部制改革按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結構，規(guī)范機構設置，完善運行機制，厘清了政府、社會與市場的關系，有助于服務型政府的建立，有助于實現(xiàn)政府機構改革的公平價值，有助于市場經(jīng)濟的發(fā)展(陳天祥，2008;董方軍、王軍，2008;侯睿夫，2010;李治權，2011;劉澤文，2011;唐震毅，2011;陳天祥，2012b)。順德大部制改革首創(chuàng)“黨政聯(lián)動”。使得政府部門利益統(tǒng)一，部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，大部制改革后順德黨政部門的職能職責得到優(yōu)化，窗口服務得到改善，資源得到整合，管理層級扁平化，行政效率提高，決策執(zhí)行的監(jiān)督和運行機制得到完善，事權得到比較合理的配置。與此同時，問卷調(diào)查也發(fā)現(xiàn)多數(shù)順德民眾對順德的大部制改革予以了支

【4】持和肯定。

2．順德大部制改革的內(nèi)容

2.1順德打破了黨政部門分立的狀況，將黨政部門“聯(lián)動”起來建立大部門按照這種模式把政府職能分為政務管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務三大類型，將原來41個黨政機構中職責相同、相近、相關的部門“合并同類項”，有機統(tǒng)一整為16個，黨委、紀檢機構6個(圖1)

2.2順德大部制改革還大力度地打破垂直管理部門和地方管理部門的界限

基于職能優(yōu)化、合并相關部門。順德把原來省、市垂直管理的工商、地稅、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、公安、國土、規(guī)劃、社保、氣象局9個部門劃歸順德地方政府管理，原來省管的工商局、技監(jiān)局和地稅局分別劃入市場安全監(jiān)管局和財稅局，原來市管的規(guī)劃、國土等也劃入相關部門。只有國稅、海關、檢驗檢疫等屬于垂直管理。改省、市垂直管理為地方屬地管理。2009年8月20日，廣東省委、省政府正式批復，同意在維持順德區(qū)目前建制不變的前提下，除黨委、紀檢、監(jiān)察、法院、檢察院系統(tǒng)及需要全市統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的事務外，其他所有經(jīng)濟、社會、文化等方面的事務，賦予順德區(qū)行使地級市管理權限。

2.3人員配備

順德區(qū)設置政務委員擔任部分部門首長，政務委員按副處級領導職務配備。同時，順德區(qū)全局性重大決策集中由區(qū)聯(lián)席會議行使。此外，在人員編制方面，順德采取“人員分流、編制不變”的方法。

3.順德大部制改革成效

3.1職責職能優(yōu)化

順德的黨政機構整合優(yōu)化，不僅是順德歷史上機構“瘦身”幅度最大的一次，也是全國縣級黨政機構改革中縮減整合力度最大的。其中政府機構10個，大大低于《廣東省市縣人民政府機構改革意見》提出的“由縣級市改設的區(qū)設24個以內(nèi)”的機構數(shù)限額。通過超常規(guī)的大監(jiān)管、大文化、“大部門”的建立，順德構建了大規(guī)劃、大經(jīng)濟、大建設、大保障等的工作格局。

3.2窗口服務改善

改革不僅僅是部門的整合，也是部門辦理業(yè)務流程的變化和對外辦公窗口的整合。2010年3月，順德區(qū)專門出臺文件深化行政審批制度改革，以實現(xiàn)“一門受理、內(nèi)部運作、并聯(lián)審批”的“一站式”行政審批服務。

3.3行政資源整合大

部制改革不僅意味著職能的重新劃分，它還使得過往分散在各個部門的資源得到優(yōu)化配置。如在大部門建立后，經(jīng)濟促進局將這些經(jīng)費攏括在一起，將經(jīng)費有重點、有目的地投入到在本區(qū)起到龍頭作用的企業(yè)以及國家政策扶持的新興產(chǎn)業(yè)等上，從而提高資金的使用實效。

3.4管理層級扁平化，提高行政效率

在順德大部制改革中，在部門層面，將黨政部門中相近的職能整合到一個部門，綜合設置黨政機構，黨政大部門首長分別由區(qū)委常委、副區(qū)長和政務委員兼任，在大部制改革之后，黨政機構的一把手由分管的區(qū)委常委、副區(qū)長或者政務委員直接擔任，減少了管理層級。過去，區(qū)級政府機構中，從科股長到區(qū)長之間還有四個層級，即科股長一副局長一局長一副秘書長一副區(qū)長一區(qū)長的層級架構，在區(qū)副職領導兼任大部門一把手之后，減少了兩個層級，即為

科股長一副局長一局長(副區(qū)長)一區(qū)長的層級架構。“以往部門一把手有事需要通過分管副秘書長和副區(qū)長才能抵達區(qū)長，現(xiàn)在部門一把手由區(qū)委常委、副區(qū)長和政務委員兼任，可以直接與區(qū)長溝通協(xié)調(diào)，相對而言，這可以比較有效地提高決策和協(xié)調(diào)效率，防止冗長的請示匯報環(huán)節(jié)。

3.5事權的核心內(nèi)容之一合理配置，簡政放權，方便民眾辦事

事權調(diào)整是大部制改革大部制改革中大部門職能職責的調(diào)整伴隨著鎮(zhèn)街事權劃分的重新調(diào)整，2009年“簡政強鎮(zhèn)”改革是大部制改革的重要配套改革。2009年，針對鎮(zhèn)街發(fā)展中“身大衣小”“財大權小”等的制約，順德區(qū)容桂街道先行探索改革。在“簡政強鎮(zhèn)”改革中，大部門將部分事權下放到鎮(zhèn)街，逐步將微觀事項下放給基層和外移給社會，減少直接管理的成本。在事權下放的同時，在鎮(zhèn)街建立行政服務中心，既使得鎮(zhèn)街更加權責一致，又有利于窗口服務的便利有效提供。

4．順德改革存在的問題

4.1職能職責調(diào)整不合理

同一種職能職責被劃轉到兩個以上的部門，使由一個部門負責的工作轉由兩個以上部門分別承擔;大部門內(nèi)部科室之間職能的拆分不合理;個別職能處于真空狀態(tài)。大部門內(nèi)部職責不清和相互推樓。

4.2上下級對接和內(nèi)部協(xié)調(diào)問題

我國行政體制從中央到地方形成垂直管理，條塊結合的特征。順德大部制改革后，由于它的部門歸并幅度很大，上級政府往往在順德找不到完全對口的獨立下級部門，因此，產(chǎn)生

了級大部門與上級部門之間的銜接問題。這既包括法律法規(guī)中規(guī)定的行政執(zhí)法主體和行政職能履行主體的合法性問題，也包括上下級政府部門之間的協(xié)調(diào)，以及大部門之間的協(xié)調(diào)問題。

4.3事權劃分問題

首先，行政主體的合法性問題。有些區(qū)級行政許可、行政執(zhí)法權下放到鎮(zhèn)有其街，但根據(jù)部分行政許可“只能由縣級以上(含縣級)的政府部門審批”關現(xiàn)行法律規(guī)定，以鎮(zhèn)街的名義行使區(qū)級職能部門職權，暫無法律支撐。次，部分機構職能設置上下部對接、內(nèi)部有交叉，許多鎮(zhèn)街內(nèi)設機構個別重合或機構內(nèi)部設置與區(qū)大部門未能對接;最后，事權下放不到位。“簡政強但而事權改革本意是落實宏觀決策權上移、微觀管理權下移的改革原則。在實際中，區(qū)級大部門往往把一些涉及大量工作的業(yè)務下放到鎮(zhèn)街，鎮(zhèn)是那些真正關涉部門權力的事權仍然保留在區(qū)級大部門。

5.順德大部制與其他地方大部制改革之間的比較

5.1背景比較

隨州是三個城市進行大部制改革探索最早的，但這也有其客觀原因。隨州的大部制改革沒有歷史包袱，隨州是在2000年被國務院批準為地級市時就開始進行大部制改革的。隨州下轄只有一市一區(qū):廣水市、曾都區(qū)。在這樣的背景下，其設計與改革更容易，設計的阻力較少。改革開放30年以來，深圳借助先行先試的優(yōu)勢，先后歷了七次行政體制改革，在一定程度上為特區(qū)經(jīng)濟的加速發(fā)展提供了良好的基礎。[‘6}隨著深圳經(jīng)濟的高速發(fā)展，行政體制改革明顯的滯后于經(jīng)濟體制改革，如政府職能轉變不到位，政府過度的干預市場的運行，政府提供公共服務相對較為薄弱等問題一直困擾著深圳的領導者們。因此，由于現(xiàn)實的經(jīng)濟社會發(fā)展程度，深圳從2003年到2009年歷時了六年時間的探索才真正實施了行政三分的大部制改革模式。順德改革開放以來，順德在全國許多經(jīng)濟體制創(chuàng)新方面多次拿到第一名，一直在我國縣城經(jīng)濟體中排名領先。近幾年，順德在城市化水平、對企業(yè)的吸引力、居民的生活質(zhì)量等方面漸漸落后于長三角的昆山、張家港、江陰等市。不僅如此，順德經(jīng)濟總量也從長期以來的全國縣域經(jīng)濟第一，跌到二、三位。在http://http://salifelink.com/news/557909DBE80E40A3.html此背景下，順德開始了黨政合署的大部制改革。

5.2目標比較

分析這三種模式，可以得出結論，其根本目標是一致的:根據(jù)大部制的內(nèi)涵，改革要完成對政府機構的精簡，完成“同類項合并”，節(jié)約行政成本，轉變政府職能。雖然總體目標是一致的，但由于其實施的力度、途徑等的不同，其階段性的目標，還是各有有差別的。，隨

州模式根據(jù)《隨州市直黨政群機構設置及人員編制方案》的規(guī)定，其基本思路很清晰，就是“合并同類項”:職能基本相近的單位能合并的盡量合并設置，職能銜接較緊的單位采取掛牌設置，職能交叉的單位能不單設的盡可能不單設。[19}深圳模式的目標是形成“行政三分”的局面，其最大的看點之一，是首次出現(xiàn)了承擔決策權的“委員會”這一政府部門架構，對不同職能部門領域進行了分拆合并。順德的目標則是形成“黨政合署”的局面。

5.3效果及意義比較

隨州從2000進行大部制改革開始，至今己有10年時間了，其改革的效果是有目共睹的。雖然隨州的機構數(shù)量有一定反彈，由55個上升到64個，但其編制控制得很好，嚴把編制關口。經(jīng)過改革，隨州的職能部門進行了整合，人員的精簡使各部門不得不提高行政效率。深圳采用“委”這一新的政府部門架構的前提下，對政府部門進行整合、精簡，使深圳政府的部門設置，朝著“寬職能、少機構”的方向發(fā)展。深圳模式對機構調(diào)整所起的效果和意義可分為以下兩個方面。一是通過機構整合，精簡了部門，機構的數(shù)量，擴大了“委”、“局”的管理幅度，在很大程度上可以避免政府機構之間由于職能分工過細，導致政府職能交叉、重疊等引發(fā)的政出多門，多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生。二是有效地防止部門之間溝通難、協(xié)調(diào)難等政府部門經(jīng)常出現(xiàn)的通病，從而降低行政成本，提高行政效率。順德是精簡幅度最大的。順德大部制改革后，41個部門精簡至16個大部，順德區(qū)的黨政機構分為政務管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會管理與公共服務三類，精簡幅度接近2/3，行政層級減少兩個，即取消副秘書長、大部門正職由區(qū)委區(qū)政府副職擔任。可以說，順德大部制改革“適度超前”，在這三種模式中最為激進的。

6．大部制改革的阻力

大部制主要面臨部門利益破除難，部門有效監(jiān)督難，部門整合協(xié)調(diào)難，人員分流安排難，配套體制改革難【6】。

7.克服大部制改革阻力的主要措施

7.1完善行政立法

目前我國的行政立法制度存在許多問題，例如立法主體不均衡，缺乏民主制度;立法內(nèi)容存在缺陷;立法程序不完善;立法缺乏有效的監(jiān)督機制等等，這些問題都嚴重制約了我國行政立法制度的發(fā)展，也為部門利益化創(chuàng)造了可趁之機。因此一定要完善行政立法，從根源上遏制部門利益。具體可建立和完善以下制度:

第一，行政立法回避制度。在進行行政立法時，與所制定的法律法規(guī)以及規(guī)章有直接

利益關系的行政部門應當采取回避態(tài)度，禁止其參與該行政立法的起草工作，可以委托其他部門、專家、律師事務所或其他學術團體等專業(yè)組織進行起草，這樣可以防止既當“裁判員”又當“運動員”的結果發(fā)生。

第二，行政立法公開制度。公開是參與的前提，根據(jù)現(xiàn)代民主與法制國家建設的根本要求，應當將立法的全過程都置于人民的視野之中，依靠社會力量來制約有關部門在立法中為自身謀取利益，所以在立法時除了公開法規(guī)草案外，還應當將立法文檔公開，使民眾了解立法工作的動態(tài)和內(nèi)容，使立法工作從立項、起草到審議整個過程都向社會公開，提高立法的透明度，從而不斷的完善立法程序。

第三，行政立法參與制度。在立法過程中只有讓最廣大群眾真正參與進來，充分行使知情權、建議權和監(jiān)督權，才能保證制度建設的科學性和公正性，才能保障最廣大群眾的整體利益。

第四，行政立法監(jiān)督制度。加強立法監(jiān)督主要是以下幾個方面，首先是要加強對行政立法的事前審查，完善備案審查制度;其次是要完善改變和撤銷制度，對于有違法或與上位法相沖突的法條要發(fā)回制定機關修改或直接予以撤銷;再次是建立對行政法規(guī)、規(guī)章的司法審查機制。

7.2實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離模式，完善人大等外部監(jiān)督體系

強調(diào)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的制衡與約束是大部制改革的探索方向，也是本次機構改革的亮點之一。大部制改革后，部門的權力更加集中了，那如何能夠?qū)Υ蟛块T的權力進行約束與監(jiān)督是大家所關心的共同問題。“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互制約的改革模式，重構了政府的權力結構和運行機制，為大部制改革的權力監(jiān)督提供了保障。西方發(fā)達國家的政府結構很多都是堅持決策權與執(zhí)行權相分離的，這樣既有利于對大部門的權力進行制約，也可以防止部門利益的滋生。

7.3建立健全協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)部門內(nèi)外良好的溝通協(xié)調(diào)

大部制政府組織結構對部門內(nèi)外協(xié)調(diào)提出了更高的要求。改革后，部門數(shù)量的減少和職能的擴大，導致行政部門需要減少與上級的是溝通環(huán)節(jié)并強化溝通力度。“針對部內(nèi)協(xié)調(diào)，我國可借鑒英法國家提高部長地位的做法，可以為部長設計有效的部內(nèi)協(xié)調(diào)制度，強化部長的協(xié)調(diào)權力，并設置服務于部長的單位和人員。搭建行政部門信息系統(tǒng)、定期召開部長級會議、做好協(xié)調(diào)配合工作、成立臨時協(xié)調(diào)機構

7.4完善公務員制度，妥善安排分流人員

推行公務員聘任制度，完善公務員錄用制度，多方面拓展公務員分流安排，完善公務

員建設體系，加強公務員教育培訓，提高就業(yè)素養(yǎng)。

文獻引用：1、西方國家大部制對我國政府機制改革的啟示研究【1】.李增強.2008年5月

2、我國大部制改革面臨的路徑依賴及其對策研究【2】.王孝海曲阜師范大學博士論文.2009/3、

3、新中國成立至今國務院機構組成和職能改變回顧【3】.中國國情網(wǎng)

4、地方大部制改革運行成效跟蹤-來自廣東省佛山市順德區(qū)的經(jīng)驗【4】.黃冬婭，陳川煞.2012公共行政評論2012年第6期

5、大部制改革:政府職能轉變分析-以隨州、深圳、順德為例【5】.金俊宏，黃慧

6、大部制改革的難點及對策研究【6】吉林大學碩士學位論文.程雋

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