民間資金進入教育領域的政策突破

   2012年6月18日，教育部《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》正式發布，這一文件就引導和服務民辦教育作出了許多新的嘗試，回應了民辦教育舉辦者的呼聲。可以預見，該政策將引導民辦教育走上健康有序的發展道路，為民辦教育質量的進一步提升提供新的動力支持。     《關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域，促進民辦教育健康發展的實施意見》（以下簡稱“實施意見”），緊緊圍繞落實國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》文件精神展開，對民間資金進入教育領域的范圍、方式、發展方向進行了明確，體現了教育部對鼓勵和引導民間資金進入教育領域的大方針大政策，對提升民辦教育舉辦者的積極性是一個極大的鼓舞。  第一，文件集中體現了“鼓勵”、“引導”、“扶持”、“規范”和“服務”五個政策方向。  首先是“鼓勵”。文件的第四到七條，先后提出“民間資金以多種方式進入教育領域”，民間資金可以以獨立、合作興辦等方式，進入學前教育、學歷教育、培訓和繼續教育、中外合作辦學等領域。可以說，與民辦教育有關的全部領域都向民間資金開放了。文件還允許境內外資金在不高于50%的情況下，依法開展中外合作辦學。如果考慮到中外合作辦學涉及到中等教育的話，這其中的意義是深遠的。  其次是“引導”。從第五到七條，文件先后提出“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性幼兒園，引導民辦中小學校辦出特色，鼓勵發展民辦職業教育，積極支持有特色、高水平、高質量民辦高校發展”，“積極鼓勵民間資金參與在職人員職業培訓、農村勞動力轉移培訓、轉崗培訓等各類非學歷教育與教育培訓，推進終身學習體系和學習型社會建設”。第十五條又提出，“支持高水平有特色民辦學校建設”。這都體現了教育部對民辦教育發展方向的引導意義，也是在落實理論界、實踐界、行政部門已經形成的一些共識。  其三是“扶持”。文件第九條提出，“清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策”。從第十到十三條，先后強調了民辦學校的辦學自主權（課程和專業設置）、招生自主權、落實民辦學校教師待遇、保障民辦學校學生權益，等等，體現了對民辦學校發展的扶持方向。  其四是“規范”。文件第十六條提出“健全民辦學校內部治理結構”，提出“限定學校舉辦者代表的比例，校長及學校關鍵管理崗位實行親屬回避制度”。第十七條“健全民辦學校資產和財務管理制度”，“對學校公共性資金的銀行專款賬戶進行監管”。第十八條“建立民辦學校風險防范機制”，第十九條“建立民辦學校退出機制”，這些條目先后針對影響民辦教育發展的瓶頸性問題提出了相應的舉措。  最后是“服務”。從第二十到二十二條，先后涉及到“民辦教育納入地方經濟社會發展和教育發展規劃”、“加強對民辦學校辦學行為的監督”、“提高民辦教育管理和服務水平”，涉及到民辦教育的統籌規劃、信息公開透明等內容，比較全面地提出了加強民辦教育服務的支撐點。  應該說，文件中體現出來的鼓勵、引導、扶持、規范、服務取向，體現了教育部對民間資金進入教育領域基本態度，也直面了民辦教育領域中存在的問題、障礙和挑戰，對于鼓勵民間資金進入教育領域，提升民辦學校舉辦者的信心，是會起到積極作用的。  第二，教育的公益性，決定了民間資金短期內快速進入教育領域仍然存在一些障礙。  教育事業涉及數億人口，倘若完全放開是有足夠的營利空間，資本是有進來的動力的。但是，公益性決定了教育不單單是對個人有益的事情，更是決定一個國家和民族發展的大事業，政府的公共財政不能不投入到教育領域中來，這將會從根本上抑制營利性資本進入的可能性。  隨著國家財政實力的增加，教育投入逐年增長。從國家公布的《教育經費統計年鑒》來看，近幾年財政經費每年都有2000億以上的增長額度：2008年全國教育經費12148億元，2009年14500億，2010年16500億，2011年18000億，2012年已經突破了20000億，全國將在2012年實現教育經費占GDP4%的目標。這種增長速度是非常驚人的。在這種情況下，民辦學校舉辦者投入的經費雖然也在增長，但是所占的比重卻是逐年降低的。從統計數據來看，連續幾年都在0.4%~0.5%之間，最高年份也不過0.6%左右。同時，民辦學校的學費構成了學校運行資金的主體，如果學校生源穩定，就可以通過招生收費實現資金內部良性循環，對外來資金的需求就會下降。  所以，民間資金進入教育領域的標志，可能不是資金量的快速、大規模地增長，而是民間資金進入教育領域的方式需要進一步轉變，這才是激活現有民辦教育活力的關鍵所在。只有這樣，真正有特色的、內涵化發展的民辦學校才會出現。  第三，民間資金進入教育領域還有一些非教育部門的障礙亟待解決。  １. 關于民間資金的進入方式還可以進一步明確。  “實施意見”第四條提出，“社會力量按照國家有關規定，以獨立舉辦、合作舉辦等多種形式興辦民辦學校（含其他教育機構），拓寬民間資金進入教育領域、參與教育事業改革和發展的渠道”。但是，對何種具體的方式沒詳細展開，只是說“按照國家有關規定”。這是因為資金進入教育領域的方式不完全由教育行政部門決定。  相比之下，國資委發布《關于國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》，提出了14條推動民間投資參與國有企業改制重組的具體意見。該意見明確了民間投資參與國有企業改制重組的實現途徑和方式，民間投資主體可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等法律、行政法規允許的方式出資；可以通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等多種形式參與國有企業改制重組。住建部、發改委、財政部、國稅總局等七部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知》，鼓勵和引導民間資本通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房和棚戶區改造住房等保障性安居工程建設。工商總局《關于充分發揮工商行政管理職能作用鼓勵和引導民間投資健康發展的意見》也提出，“拓寬非貨幣出資方式，鼓勵投資者依法以股權、債權、知識產權等非貨幣形式評估作價出資，支持以不需要辦理權屬登記的自有技術作為公司股東的首次出資”。  2. 對民辦學校可以享受政府公共財政資助的范圍和力度還沒有具體涉及。  相比之下，國家發改委《關于安排政府性資金對民間投資主體同等對待的通知》通知提出，各地方、各部門要對符合政府性資金支持方向的民間投資主體同等對待，鼓勵和引導民間資本參與公共服務、基礎設施和扶貧開發等領域的投資。6月26日，水利部發布的《鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則》明確，按規劃建設農田水利工程可以享受政府財政支持政策，享受當地政府規定的農田水利工程用地、用電優惠政策。交通部的文件中也規定：支持民間資本以適當方式進入城市公共交通和農村客運等公共事業領域，并建立相應的財政獎勵補貼制度。住建部《進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》提出政府購買、財政補貼、財稅和土地支持、拓寬融資渠道等內容，國家旅游局《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》中提出用地保證、公共資金保證、加大金融支持力度。這些內容可供教育行政部門在下一步的文件中借鑒。  3. 對民間資本的投融資問題還沒有涉及。  或者說，對如何解決現有民辦學校迫切需要的資金問題還沒有涉及，更多地是面向潛在的、有可能新進入民辦教育的資金來提的。比如，目前民辦教育領域內迫切需要解決的擔保問題尚未明確涉及到。相比之下，其他部委的文件中有的已經出臺了相關規定。比如，保監會發布的《關于鼓勵和支持民間投資健康發展的實施意見》中提出，引導民間資本積極參與相互保險組織、自保公司等試點。工商總局《關于充分發揮工商行政管理職能作用鼓勵和引導民間投資健康發展的意見》也提出，充分運用工商行政管理職能幫助解決民間投資市場主體融資難題，并列出了4項舉措解決民間擔保、債轉股，等等。  4. 尚未專門強調對民間資金進入教育領域的優化設置和行政審批。  這一條直接決定了民間資金進入教育領域的渠道是否通暢。鐵道部《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》提出，“進一步減少和規范鐵路行政審批事項，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批”。教育領域和經濟領域有區別，但行政審批方面可以借鑒的地方也可以借鑒。  5. 對民間資本是否可以涉入公辦學校改革（例如委托管理等內容），沒有明確涉及。  相比之下，鐵道部《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》強調，“鼓勵民間資本通過參股、控股、資產收購等多種形式，參與鐵路非運輸企業改制重組，推動企業轉換經營機制，提高市場競爭能力”。應該指出的是，委托管理在教育領域中是存在的。  6. 對教育領域民間資金進入的可行性和把握方面，教育行政部門還可以做更多的指導工作。  教育行政部門可以配合發改等部門，共同做好民間資金進入教育領域的可行性指導工作。發改委《投資監測分析和信息引導工作的通知》提出，“有關行業管理部門要加強本行業民間投資運行情況的動態監測，深入分析本行業民間投資的增長速度、結構變化、資金來源等情況，主動了解民間投資主體的生產經營狀況、投資能力、投資意愿等，認真分析本行業相關政策對民間投資的影響，及時發現民間投資面臨的困難和問題，適時調整完善相關政策措施，促進本行業民間投資健康發展”。  7. 實踐中已經在做的政府購買教育服務的方式，文件中沒有更多地涉及到。  上海、浙江等地，都存在政府購買民辦學校教育服務的現象，但文件中對這一問題沒有明確涉及。其他領域中也有類似現象的存在，比如住建部《進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》明確，“鼓勵民間資本通過政府購買服務的模式，進入城鎮供水、污水處理、中水回用、雨水收集、環衛保潔、垃圾清運、道路、橋梁、園林綠化等市政公用事業領域的運營和養護”。  8. 關于營利性和非營利性的劃分尚未明確。  “實施意見在第三條和第十四條，對分類管理、營利性非營利性有涉及，但是沒有展開。而分類管理已經成為制約民辦學校發展的一個瓶頸。比如，國家稅務總局《關于進一步貫徹落實稅收政策促進民間投資健康發展的意見》羅列了現有的相關稅收優惠政策，第三部分即“鼓勵和引導民間資本進入社會事業領域的稅收政策”。其中，對非營利性的醫院，免征和各項服務收入相關的營業稅等（不包括企業所得稅），收入為免稅收入，免征部分增值稅、免征房產稅和城鎮土地使用稅。民辦學校在享受這些稅收優惠方面一直有各種各樣的爭議出現。民辦學校在運行過程中產生的大量其他的稅費，并沒有涉及。比如資產過戶的稅費。這些都需要進一步加以明確。  《衛生部關于社會資本舉辦醫療機構經營性質的通知》指出，“社會資本可以按照經營目的，自主申辦營利性或非營利性醫療機構”。該通知雖未明確社會資本舉辦的醫療機構如何轉變經營性質，但表示將另行制定管理規定。可供我們借鑒。  總之，教育部門可以在學校的辦學自主權方面有所突破，吸引社會力量進入教育領域，但是難以在根本上突破制約民間資金進入教育領域的一些瓶頸問題，解決這些問題的決定權不在教育部門，這需要其他相關部門的大力配合。希望可以盡快出臺由教育、發改、財政、稅收、金融、人保等部門共同認可的促進民辦教育發展的文件，為民辦教育的發展設計更好更加配套的政策體系。  （作者系上海市教育科學研究院民辦所規劃室主任，中國民辦教育研究院秘書長）

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