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農村稅費改革對鄉鎮財政的影響及其后果――以安徽省為例論文
農村稅費改革在減輕農民負擔方面的成效是不容質疑的 ，然而，人們目前擔心或詬病最多的還是農村稅費改革對鄉村財力的影響，特別是由此導致的鄉鎮財政的拮據，勢必最終會影響農村基層政權的正常運行。許多人因此認為，如果不能從根本上解決鄉鎮財政的缺口和債務問題，鄉鎮政府將不得不再次向農民“伸手”，這樣一來，農村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗 。很顯然，這些擔心和憂慮，還是就事論事地局限于農村稅費改革的本身，對它所產生的影響及其連帶效應缺乏足夠清晰、全面和深遠的認識。實際上，農村稅費改革不單是分配關系的一種調整，就它影響的廣度和深度而言，已經遠遠超出了經濟的范圍，對鄉村政治、社會的發展乃至國家與鄉村社會的關系的構建都有直接或間接的影響作用。
本文試圖從農村稅費改革對鄉鎮財政的影響開始切入，就農村稅費改革對鄉村政治、社會的發展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。
一、鄉鎮財政的規范化
客觀而言，農村稅費改革進一步規范了鄉鎮財政的收支和管理。在農村稅費改革之前，鄉鎮財政收入基本上由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成 ，“國家預算內部分，包括上級政府劃歸鄉（鎮）財政的鄉鎮企業所得稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國家預算外部分，包括上級政府劃歸鄉（鎮）財政的農業稅附加、農村教育經費附加、行政事業單位管理的預算外收入，以及一些按照國家規定征收的公用事業附加。自籌資金部分，包括鄉（鎮）政府按照國家規定征收的自籌收入，但不得隨意攤派” 。其收入分別納入各自的支出范圍。
過去的亂集資、亂攤派和亂收費主要發生在預算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對自籌資金和預算外收入進行比較全面的統計，甚至其中有許多收入根本就沒有進入鄉鎮財政收入的帳戶。由于它的非規范性，一些研究者將鄉鎮財政的自籌資金收入稱之為“非正規收入”、“制度外收入”或“非規范收入”，有的則將其與預算外收入一起稱作“非預算收入”（off-budget revenue） 。從少數個案分析來看，樊綱認為，1994年，“非規范收入”平均相當于地方預算內收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根據譚秋成的研究，預算外收入和自籌資金占鄉鎮財政收入的比重是逐漸遞增的，1986年還只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年則上升到35.42%。
一般來說，純農業地區的鄉鎮“非規范性收入”（和預算外收入）所占比重相對較少（30%左右），其來源主要是鄉鎮統籌、行政事業性收費、集資等收入，基本上是從農民頭上直接征收的；而鄉鎮企業比較發達的地區及市郊鄉鎮的“非規范性收入”所占比重則畸高（一般都在60%以上，甚至達到90%以上），是這類鄉鎮財政收入的“大頭”，其來源主要是鄉鎮企業的剩余上交、土地征用收入。這也從一個側面反映了為什么農民負擔問題突出表現在我國中西部農村地區，因為這些地區基本上以農業收入為主，以農業稅收為主體的預算內收入根本無法維持鄉鎮政府的正常運轉，鄉鎮政府就不得不在非預算部分“動腦筋”，但是由于在非農領域缺乏征收空間，其非預算收入惟有從農民頭上征收之一途了。隨著人員和機構的增加、各種達標升級活動的開展和政績（面子）工程的建設，鄉鎮
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