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城鄉職業教育發展的制度設計研究論文
從不同學者對職業教育制度的解釋來看，關于職業教育制度目前還缺乏較為規范統一的認識，對其概念理解還有待進一步深化。與此同時，要對統籌城鄉職業教育制度形成較為清晰的認識，就必須對職業教育制度進行規范化界定。筆者認為，職業教育制度是指在科學發展觀的指導下，為了更好地協調職業學校在辦學過程中與各方利益相關者（學生、教師、教育行政機構以及社會其他組織或機構）的關系，以保障職業院校的正常運行和發展，人們所制定的社會各方成員共同遵守的職業教育活動行為準則以及道德規范體系。根據這一理解，統籌城鄉職業教育制度就是指在城鄉統籌發展戰略的指導下，為實現城鄉職業教育的統籌發展，以及保障城鄉居民公平享有受教育權利，所制定的協調城鄉職業院校利益關系的政策和制度體系。理解這一制度還要明確兩點：一方面，統籌城鄉職業教育制度是為解放和發展城鄉職教生產力服務的；另一方面，是為促進城鄉職業教育一體化發展服務的，以推進城鄉職教資源的交叉互動，實現城鄉教育資源的優化配置。
我國城鄉職業教育制度供給現狀
（一）制度固態化嚴重
1.農村職業教育發展滯后，不利于實現城鄉統籌發展
城鄉統籌發展要求促進農村經濟和社會的發展，解決好“三農”問題。農村職業教育關系著農村剩余勞動力的轉移，關系著農民的增收，關系著農業的可持續發展。因此，農村職業教育的發展具有重大理論和現實意義。而當前的職業教育制度與城鄉統籌發展脫節，脫離農村、農民、農業發展的實際需要，嚴重背離統籌城鄉發展的核心思想。統籌城鄉發展，要求加快轉移農村剩余勞動力，加快發展現代農業。這就要求職業教育擔負起對農村剩余勞動力培訓的職責，使其掌握一定職業技術，順利轉移就業；此外，職業教育還要擔負起傳授現代農業知識，使農民具有現代農業技能，進而促進現代農業可持續發展的職責。但是，目前農村職業教育發展嚴重滯后，辦學機制和教育經費投入機制不夠完善，導致城鄉統籌發展缺乏來自農民自身的推動力。
2.職業教育制度僵化，缺乏靈活性
制度的存在就是為了分配利益，維持和穩定現有秩序，協調各方利益，調解沖突[6]。職業教育制度的存在就是為了更好地分配教育資源，促進城鄉職業教育的統籌發展，實現社會公平。國家制定統一標準化的職業教育制度，在一定程度上可以推動職業教育整體水平的提高。我國不同地區的城市和農村不管是在資源條件、經濟社會發展水平，還是在社會環境、發展戰略機遇上都存在差異，不能適應統一的制度要求。但是當前我國城鄉職業教育制度供給沒有考慮各地的實際情況，整齊劃一的制度供給模式不利于在實質上推進城鄉統籌均衡發展。發展較快較好的地區想要更進一步發展，但受到舊有制度的約束，致使當地的優勢得不到切實發揮；而發展相對較慢的地區則達不到制度要求的發展水平，辦學條件落后，“雙師型”教師嚴重缺乏，實踐操作基地和實習設備匱乏等一系列問題仍普遍存在。因此，增強制度的靈活性已經成為當前我國職業教育發展迫在眉睫的問題。
（二）制度供給不足
教育發展離不開教育制度的保駕護航，職業教育發展自然也離不開職業教育制度的保障。并且制度具有一定的時效性，其制定是與當時經濟社會發展水平相適應的，代表當時生產力的發展要求。當前我國經濟社會發展較快，GDP總量已經躍居世界第二，經濟發展結構也在不斷調整，對職業技術人才，特別是高、精、尖職業技術人才的需求量很大，職業教育發展面臨前所未有的新機遇。然而，當前我國的職業教育制度供給不足，各級政府相關部門也未能根據經濟社會發展變化情況及時制定相適應的制度。從目前來看，我國職業教育在立法制度、教育經費投入制度、辦學制度等方面都還存在供給不足的問題。具體來說，我國職業教育制度在市場調節機制方面不夠健全，企業參與辦學較少，辦學制度不夠靈活，缺乏職業教育特色，教育經費投入制度不夠合理，缺乏有效合理的投入監督機制。這些關鍵領域的制度缺失嚴重阻礙了我國職業教育的發展。需要強調的是，我國職業教育制度在農村職業教育供給方面尤為欠缺。作為科學發展觀“五個統籌”之一的統籌城鄉發展，農村的發展就是統籌城鄉發展的關鍵所在。“三農”問題的解決就是促進農村各項事業發展的關鍵，而職業教育在轉移農村剩余勞動力、培養具備現代農業知識的新型農民中發揮著巨大作用。當前，農村職業教育制度供給不足，沒有制度保障的農村職業教育發展舉步維艱。因此，要實現城鄉職業教育的統籌發展，就需要在農村職業教育辦學條件、教育經費投入、師資配備以及企業參與辦學等各方面加強制度供給。
（三）制度供給不平衡
1.職業教育制度供給存在城鄉差別
我國職業教育發展深受長期存在的城鄉二元經濟結構的影響，職業教育制度的供給也帶有城鄉二元特色。與農村職業教育相比，城市職業教育發展具備更多的優勢條件，首先，辦學條件方面，城市職業教育在優勢制度的保障下，擁有先進的實踐操作基地，與企業聯系也更為緊密，教師具備較高的理論教學和實踐操作技能水平；而在廣大農村地區，職業院校嚴重缺乏“雙師型”教師和實踐操作基地，參與辦學的企業也很少。其次，教育經費投入方面，城市職業教育經費投入明顯多于農村，城市職業教育經費來源廣泛，主要有政府對職業教育的撥款、參與辦學的企業投資、社會民間組織的贊助等；而農村職業教育經費絕大多數是靠政府的教育撥款，其他方面的來源則很少，再加上農村職業教育發展本來就起點低，需要教育經費開支的地方很多，有限的教育經費不能滿足農村職業教育發展的需要。由于職業教育制度的城鄉供給不平衡，導致農村職業教育和城市職業教育相差甚遠，也就談不上統籌城鄉職業教育的發展。
2.職業教育制度供給的城市偏向性
經濟學家厲以寧認為：“一切不平等的根源在教育的不平等。教育不平等，就業就不平等；就業不平等，收入就不平等；收入不平等，生活就不平等；生活不平等，下一代就不平等，依次循環往復，形成了一個閉環的環路。”羅伯特達爾也認為：“不平等來源于制度的偏狹，一種是制度排斥，另一種是利用制度來制造不平等。”[7]當前我國教育政策的制定和教育制度的建立存在一定的城市偏向，城鄉二元經濟結構也深刻影響著國人的思想觀念，優先發展城市，農村支持城市發展，集中農村資源支持城市工業發展等觀念根深蒂固。職業教育制度供給的城市偏向性主要表現為各級政府以及教育行政部門在制度設計時忽略了城鄉之間在教育發展環境、教育資源、辦學條件上的差異，基本上以城市教育和工業發展需求作為制定政策、建立制度標準，難以發展出具有農村特色的職業教育，更難以推動“三農問題”的解決。城市偏向型的職業教育制度供給模式已經不能適應統籌城鄉發展的需要，不能滿足科學發展觀的要求。要改變這一現狀，需要政府在統籌城鄉職業教育制度的供給或設計中發揮作用，加快建立健全城鄉統籌發展的職業教育制度，進而促進城鄉一體化發展。
統籌城鄉職業教育發展制度設計的建議
（一）制度設計應遵循的原則
要扭轉我國城鄉職業教育制度建設不均衡、農村職業教育制度滯后的局面，有效的制度設計非常必要。制度作為一門科學，在其設計過程中要遵循自身的規律和原則，統籌城鄉職業教育發展的制度設計同樣也要依照這一原則。“政府本質上是一個安排者或提供者，是一種社會工具”，其主要職能是“決定什么應該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題”[8]。這就要求政府必須秉承公平正義、和諧的原則，并通過建立一套系統、合理的制度體系，對公共資源進行統一規劃和合理安排。
1.公平原則
任何制度的設計都承載著一定的道德和倫理價值，美國著名政治哲學家、倫理學家羅爾斯在其著作《正義論》中寫道：“在制度設計中首要價值就是公平正義，猶如真理是思想折射的首要價值一樣。”[9]眾所周知，教育公平是社會公平的起點，沒有教育公平，就不可能有真正的社會公平。然而，我國城鄉在發展過程中長期受到效率優先政策的影響，并且這種效率優先政策逐步被放大，其影響不僅體現在經濟領域，教育領域也深受影響，使得原本就薄弱的農村職業教育與城市職業教育之間的差距越來越大，要改善這一局面，對職業教育的制度變革勢在必行。一方面，統籌城鄉職業教育發展能夠保障城鄉居民平等接受教育，保證公民的受教育權益和自我發展機會；另一方面，統籌城鄉職業教育也能為農村居民以及婦女等弱勢群體提供繼續學習和接受教育的機會。從國外的教育和社會發展經驗來看，職業教育在促進教育公平以及給予人們受教育權利和機會方面發揮了無可替代的作用。因此，在統籌城鄉職業教育發展制度設計時，要牢牢抓住制度設計的公平性，把公平原則作為教育制度設計的邏輯起點和最終落腳點，保證城鄉職業教育的統籌發展。
2.和諧原則
根據辯證唯物主義和諧觀，和諧是對立事物之間在一定條件下的辯證統一，是不同事物之間相輔相成以及共同發展的關系。統籌城鄉職業教育發展制度必須遵守和諧原則，這不僅是科學發展觀的必然要求，也是構建城鄉職業教育統籌發展制度環境的基本準則。在制度建設過程中，應以和諧社會的價值理念為指導，積極推進城鄉職業教育交叉融合和均衡協調發展，增強城鄉職業教育的區域服務能力。與此同時，統籌城鄉職業教育發展制度設計的目的還在于盡快改變我國城鄉教育之間的制度性落差[10]，加快和諧教育制度格局的構建。
3.系統原則
設計并建立統籌城鄉發展的制度體系是一個系統性工程，不僅要求政府與職業學校之間的溝通配合，還要充分把握城鄉一體化建設背景下職業教育統籌發展的歷史節點。統籌城鄉職業教育制度的設計不是孤立存在的，關起門搞制度設計不僅是不科學的，也是不現實的。因此，在城鄉職業教育制度設計時要從系統論的觀點出發，進行綜合分析，切實將城鄉的整體利益與局部利益、眼前利益與長遠利益以及內外部條件結合起來[11]。同時，也要求在理論視野上充分認識到職業教育制度的系統性，并且在實踐層面遵循系統性原則進行制度設計。制度系統涵蓋理念、對象、規則和載體四大部分，每一部分在制度設計過程中都發揮著重要作用，缺一不可[12]。制度設計中的理念要素代表的是對所設計出的制度進行的價值期許和定位，不同價值理念定位下所創設的制度體現出不同的性質。對象是指在制度設計過程中對制度進行的范圍指向，也是對制度所涉及的范圍、領域進行界定和劃分。規則代表的是制度的具體內容，由一系列的準則、標準和規范等組成。載體指的是制度的實現形式，其形式主要有法律條文、規章以及正式制度。這四個要素在制度設計中是相互聯系的一體化系統，各要素環環相扣、緊密聯系。因此，為了更好地建設統籌城鄉職業教育發展的制度，需要對制度要素進行系統性把握，以保證制度設計的合理性和科學性。
（二）統籌城鄉職業教育發展的制度設計著力點
1.制度設計要注重城鄉職業教育發展目標的一致性
法國啟蒙思想家讓雅克盧梭在其巨著《社會契約論》中寫道：“基本公約不僅沒有摧毀自然的平等，反而以道德的法律的平等來代替自然所造成的人與人之間身體上的不平等。”[13]制度作為公約的重要組成部分，在保證人與人之間的平等方面發揮著不可比擬的作用。因此，統籌城鄉職業教育發展制度設計，最根本的目的是保證城鄉居民平等享受職業教育服務的機會和權利，改變我國職業教育城鄉失衡現狀，實現資源的最大利用，最終達到城鄉一體化的發展目標。在對統籌城鄉職業教育發展制度進行設計時，要明確城鄉職業教育目標的一致性，著眼于為高素質、高技能型人才培養服務，為城鄉一體化建設服務[14]。明確了制度設計的目標方向后，就要以區域統籌為重點，著手建立統籌城鄉職業教育發展的制度框架結構。首先，國家相關教育行政部門應根據我國城鄉統籌發展目標以及城鄉職業教育發展現狀，樹立城鄉職業教育發展的全域理念，在統籌城鄉職教資源配置的基礎上，全面、綜合地對城鄉職業教育發展進行統籌規劃。其次，在市域范圍內，要切實根據中央教育部門制定的制度建設架構，由當地教育行政部門對城鄉職業教育進行統籌管理，落實對城鄉職業教育管理的政策一致性。最后，在縣域范圍內，要暢通統籌城鄉職業教育發展的互動通道，以農村職業教育為重點，完善補償性政策所對應的制度安排，實現統籌城鄉職業教育發展的基層制度設計目標。
2.制度設計要注重城鄉職業教育發展中的利益協調性
在統籌城鄉職業教育發展制度的設計過程中，要注意不同利益間的協調性，這里所說利益協調性主要是指設計出的制度在實際運用過程中要能夠很好地處理個人利益與集體利益之間的關系。眾所周知，社會制度是各種利益的集合體，同時也是調節各方利益關系的準繩，職業教育制度也不例外，其設計也包含了一定利益階層的利益，公共利益和個人利益是其中的兩大組成部分。因此，在統籌城鄉職業教育發展制度設計中，在強調公共教育利益的同時，還應協調各方利益關系。這里的各方利益關系主要包括城鄉之間、城鄉職業院校之間、職業院校與師生之間以及職業院校與社會之間的利益關系。具體來說，城鄉之間以及城鄉職業院校之間的利益關系主要涉及到國家對教育投資以及公共教育資源的分配問題；職業院校與師生間的利益關系主要是學校內部教學管理和教學運行過程中各種利益的協調；職業院校和社會之間的利益關系包括學校的人才培養供給與社會所需之間的關系。總而言之，如果這些基本利益關系在制度設計中處理不好，必將影響制度的有效性和權威性，也不利于我國統籌城鄉發展戰略的順利推進。因此，在統籌城鄉職業教育制度設計中必須注重利益主體間的協調性，同時也要加強職業教育制度設計能力建設。
3.制度設計要注重城鄉職業教育發展過程的雙向性
這里的雙向性是指職業教育資源在城鄉之間的自由流動，具體包括師資、教學資源、信息以及資金等要素在城鄉職校間的流動。目前，城鄉發展過程中出現的一個重要問題就是城鄉教育資源的二元化，即城市與農村教育基礎設施配置以及師資資源的不均等化。具體到教育類別角度，城鄉職業教育資源在城鄉教育資源分布中也表現出不公平性，主要體現在城市職業教育學校規模優于農村，城市職業教育師資配備以及教學基礎設施優于農村，使得城市職業教育教學資源整體上都優于農村。而要改變這一現狀，地方各級政府必須堅持城市與農村統一協調發展，在統籌城鄉職業教育發展的制度設計中，要注重城鄉職業教育發展過程的雙向性，在這個過程中，要增強城鄉職業教育資源的雙向流動，可以適當對農村職業教育進行制度傾斜。在前期階段，職業教育要素的流動以從城市到農村為主，當城鄉差距縮小到一定程度時，雙向交流就進入正常、有序、均衡、互補的質態，使城鄉職業教育發展形成有機的統一體，真正實現“城鄉共建、城鄉互補、城鄉共享”。
4.制度設計要注重城鄉職業教育發展速度的協同性
我國城鄉職業教育發展存在很大差距是一個公認的事實，由于長期受到原有重城輕農政策的影響，城鄉職業教育在發展速度方面也存在很大差距，城市職業教育發展速度遠快于農村，如在制度層面不加以干涉，這種差距還會持續加大。因此，在統籌城鄉職業教育發展的制度設計中要注重二者發展的協同性，推進城鄉職業教育協同化發展。這里所說的協同化發展，不是暫停城市職業教育的發展，等待農村職業教育的追趕，當然也不是單一地理解為城市支持農村或者說農村依附于城市。相反，統籌城鄉職業教育發展追求的是一種協調的發展和動態的均衡，是城鄉職校攜手共同發展、共生共榮。同時，也要認識到城鄉職業院校在原來發展過程中存在著一些不平衡，這就要求在發展中還需要適當的差別對待。當前農村職業教育發展緩慢，很大原因是過去幾十年間重城輕農的歷史“欠賬”問題，所以要加快完善對農村職業教育的補償性制度，彌合城鄉職業教育的發展差距。
總之，職業教育作為準公共產品，是政府公共服務體系的重要組成部分，要實現城鄉職業教育統籌發展，政策制度設計是價值層面最為根本的保障。與此同時，充足的公共財政資金投入是實現城鄉職業教育協調統一發展的重要物質手段。為了更好地實現城鄉職業教育的統籌發展，在制度設計向農村傾斜的基礎上，還要適當加大對農村職業教育的公共財政資金投入力度。統籌城鄉職業教育發展的制度設計是一個長期的發展過程，不是一蹴而就的，要實現城鄉職業教育的協調發展，要逐步消除阻礙其發展的制度和體制壁壘，構建一個城鄉職業教育和諧共生的制度環境。
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