上海市中小學校學生傷害事故處理條例案例論文

　　20世紀80年代以來，上海市人大對教育立法一直予以充分的重視。目前有地方性法規5部，政府規章7部。上海市地方性法規有兩個特點。

　　第一個特點是創制性立法獲得良好的社會效果。針對社會矛盾突出、需求明顯、法律關系比較復雜的立法項目，敢于碰硬。如1987年制定的本市第一部涉及教育的地方性法規《上海市青少年保護條例》和2001年制定的《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》，均屬創制性立法。前者為國家《未成年人保護法》的制訂提供了有益的經驗，后者為教育部《學生傷害事故處理辦法》的出臺提供了基礎。

　　第二個特點是立、改、廢相結合，適時做好修訂工作。除了依據《行政處罰法》、《行政許可法》等國家法律出臺統一對地方立法進行相應的修改工作以外，2003年將《上海市職業技術教育條例》和《上海市職工教育條例》修訂合并為《上海市職業教育條例》，2004年將《上海市青少年保護條例》修訂為《上海市未成年人保護條例》，使原有立法內容更適應時代需求，結構更為合理，與國家立法銜接更為緊密。

　　綜觀教育立法的實施效果，回顧上海市教育立法起草工作，深感在數量與質量這一對關系中，提高立法質量，使所立之法管得住、用得上、用得好，更為重要。要真正立好一部法，以實現立法的預期目標，是需要花大力氣、下真功夫的。現以《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》的制定（以下簡稱《條例》）為例，探討提高立法質量的規律性問題。

　　一、結合改革發展中涉及社會穩定、利益關系調整的重要問題選擇立法項目，通過立法推進構建和諧社會

　　隨著獨生子女政策的實施，公民法治意識的增強和學校教育投入多元化，以及素質教育的推進，學生尤其是中小學生在學校發生傷害事故引起的社會矛盾趨增，成為困擾學校和家長的一個難題。由于全國沒有一部可以適用的法律規范，矛盾十分尖銳。爭議主要圍繞學生在校時，學校是否應當承擔監護人職責，如何認定傷害事故的責任，傷害事故賠償范圍與標準，以及賠償經費從哪里來等問題展開。對此學校、家長、政府、社會說法不一，差距甚遠。由于對爭議處理缺乏法律規范，事發后絕大多數案子不能及時處理。有的舉家到學校圍攻校長、教師，甚至大打出手，有的要求在校內設靈堂，有的要求安排工作、解決住房等等，嚴重影響了學校教學秩序。“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，亟需規范事故處理行為。家長對獨生子女的高期望與教育經費短缺、賠償經費無源形成突出矛盾，使沖突難以化解，影響了安定團結。因擔心承擔賠償責任，學校減少了活動課、勞動課、實驗課，直接影響了對未成年學生的素質教育。

　　是否應當通過立法引導化解這一社會矛盾？需求是肯定的，1994年上海市青保委就提出了立法建議，開始了立法調研，但決策是艱難的，因為焦點難點重重。其中涉及地方立法的權限，涉及民事與行政不同性質的法律關系的交叉，涉及兩個均需保護的特殊主題——未成年人與學校的利益平衡，涉及政府、學校、家長對賠償經費的承擔原則及其實現等等。1997年本市某校一生在體育活動課時因爬墻摔倒致殘一案，家長索賠從19萬至120萬元，曾在全國引發了一場大討論。此案判決中涉及的學校責任問題、賠償范圍和標準問題，不僅反映出學校與家長看法不一，而且在司法機關、政府機關等方面也各持己見。面對矛盾與糾紛，1998年本市正式作出立法決策，并立即組織各方力量加快立法調研論證，于2001年正式審議通過了《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》，在全國反響強烈，并為教育部出臺《學生在校傷害事故處理辦法》提供了基礎，不僅有效化解了當地事故處理矛盾，而且為全國作出了貢獻。從市青保委建議立法至立法機關決策立項，再至立法正式通過實施，前后經歷了八年。立法論證過程是艱苦的，但也是堅定不移與卓有成效的。回過頭看這段歷史，我們不能不為立法機關當年的項目決擇稱道。同時我們也體會到，只有貼近需求，面對突出問題，牽住化解矛盾的“牛鼻子”立法，才能發揮法律對社會的調整功能、規范功能和引導功能。

　　二、加強基礎理論研究，理順法律關系，使權利義務設定建立在依法、科學的基礎上

　　如何破解諸多爭議焦點、難點，我們的體會是，在復雜多元的法律關系中梳理出基本法律關系，加強基礎理論研究，以保障對法律關系主體的權利義務的設定具有合法性、科學性。

　　學生在校傷害事故處理中涉及的主體有學校、教師、學生、監護人、教育行政部門、社會有關單位等等，而其中學校與學生是兩個主要的矛盾主體。因此，我們首先把從理論層面梳理學校與未成年學生的法律關系作為立法研究的基礎，包括三個問題。第一，未成年學生在校期間學校是否承擔監護責任；第二，學校承擔責任的基本原則；第三，學校與學生法律關系的性質（屬民事法律關系還是行政法律關系）等。這三個問題是有相關性的，其中以第一個問題為要。

　　在理論原則上或者說在抽象行為上，賦予學校怎樣的法律職責，或者說我們是否在法理上明確賦予學校以“監護責任”，大致有三種意見：

　　1.學校承擔監護責任說，其理由是：中小學生作為無民事行為能力或者限制民事行為能力的未成年人，應當始終處于被監護狀態下；家長把子女送到學校，就意味著監護責任的“自然轉移”；有的認為家長與學校是一種“委托監護”關系，學校責任視為委托監護責任。

　　2.學校不承擔監護責任說，其理由是：認定學校對學生負有監護責任缺乏法律依據；學校不具備實際監護能力；學校監護需要昂貴的成本，國家財力難以支撐。

　　3.學校承擔有限監護責任說，其理由是：學校不是未成年人的監護人，學生進入學校，監護人未變；學校承擔有限監護職責。所謂“有限監護”，一是指在“一定范圍內”即在學校控制的范圍內；二是指承擔“部分”監護職責，即指“保護和照顧被監護人身體健康”，被監護人的財產權及其法律責任問題不計在內。

　　如何理順法律關系，我們的體會是，必須從現有法律的銜接性、一致性出發，拓寬視野，全面研究相關的法律法規及司法解釋等相關文書，并結合社會現實需求與承擔能力，確定法律關系的定位。通過研究我們得出：

　　1.國家法律對“監護”已有明確的定義，目前尚未明確提出“學校監護”的概念。在國家法律不明確的前提下，全國人大法工委編寫的《民事法律適用手冊》，就未成年人的人身傷害問題，分別對“學校”和“勞教機關”的法律責任作出了完全不同的解釋，明確提出勞教機關對未成年人“代為行使監護權”，而對學校卻未直接提及監護問題。

　　2.國家法律賦予學校對未成年學生的人身安全承擔保護責任。《未成年人保護法》、《教育法》、《義務教育法》均明確規定：學校應當保護學生的身心健康，防止發生人身安全事故。

　　3.鑒于地方立法的定位，并考慮到各方可接受性及可能產生的社會效果，我們建議明確學校對未成年學生承擔“教育、管理、保護”責任，即學校對未成年學生人身安全負有保護責任，但這種責任不同于監護人與被監護人的責任，其產生源于教育關系的形成；同時學校保護責任的實現，主要通過對學生加強安全教育和學校增強管理意識、提高管理水平來實現。

　　4.學校依過錯原則承擔民事責任。確定了學校對學生的人身安全承擔法律責任的性質，學校的賠償責任原則就迎刃而解。學校在學生傷害事故中承擔責任的前提是“存在過錯”，即學校不像監護人那樣承擔無過錯責任，學校只有在自身行為有過錯的情況下才承擔賠償責任。而學校過錯一般包括故意、過失兩種情況。對學生在校傷害事故承擔責任的主體除了學校以外，依照過錯責任原則，學生因自身行為導致傷害或致他人傷害，承擔責任的主體就應當是未成年學生的監護人。此外，承擔事故責任的主體還可能是社會有關單位或個人。在混和責任的情況下，依不同責任主體的過錯大小分擔賠償責任。

　　三、注重制度設計的完整性，制訂執法配套措施，以實現立法的預期目標

　　一部法律的制訂是一個系統工程。立法的質量是圍繞立法目標進行制度設計，而制度設計往往是一個“鏈”，環環相扣，斷了一環就難以獲得預期目標。根據調查，我們認為：明確各方當事人的責任是《條例》需要解決的首要問題，確定賠償范圍與標準是《條例》需要解決的核心問題，解決賠償經費是《條例》需要解決的關鍵問題，只有把明責、定標、籌資同步解決，才能取得比較理想的立法效果。

　　在明責基礎上，確定科學合理的賠償范圍與標準，是《條例》必須解決的另一個重大問題。它面臨兩個難點。首先需要解決的是，學校賠償適用《民法通則》還是《國家賠償法》，兩法不僅性質不同，賠償范圍與標準也不同。相對而言，前者較原則、寬泛，后者較具體、有限。我國教育活動中學校、教育者與受教育者之間構成的教育法律關系比較特殊。具體表現在，一方面就公辦學校而言，尤其是義務教育階段，學校、教師的職責帶有“公務”性質，學校賠償即國家賠償；另一方面我國法律明確規定國家賠償責任主體是國家機關，而且我國不像有些國家把中小學教師納入公務員范疇，定位于行政賠償，尚缺乏法律依據。因此，雖然除民辦之外，中小學校教師與學生的法律關系帶有“準行政性質”，但依據現有法律，學校賠償應定位于民事賠償。

　　難點之二，國家《民法通則》對人身傷害賠償比較原則，當時最高人民法院關于人身傷害的理賠標準的司法解釋尚屬內部試行階段且不夠完善，而國務院及其部委制訂的關于醫療事故賠償、道路交通賠償及民航、鐵路等事故賠償等規定賠額有限，隨著公民法治意識增強，執行效果并不理想。那么，本《條例》對賠償范圍與標準的制訂定位寬一點好還是緊一點好，既有法理問題，更是決策問題。決策時需考慮學校與學生及其監護人的利益權衡，學校和政府對資金的承載能力，監護人對獨生子女人身傷害的心理承載能力。調研起草小組對《民法通則》和國務院及其部委各類人身傷害事故賠償規定及最高人民法院有關司法解釋等作了深入研究，依法對有關內容取長補短，《條例》對傷害事故的賠償范圍與標準作了比較全面、明確的規范，同時采用與居民人均年消費性支出標準、職工年均工資標準等標準掛鉤的計算方法，避免了某些規章用限定具體賠償數量而產生的矛盾，在當時條件下，不失為在全國出現的第一部對人身傷害賠償比較全面科學的，同時具備未成年學生特點的法律規范。后來，國務院對醫療事故賠償規范的修訂、最高人民法院對人身損害賠償的司法解釋正式公開實施，反映了上海市立法機關當時作出的決策，其價值取向的大方向是正確的。

　　一個比較人性化的賠償標準的實現，依賴于相應的賠償經費的支撐。依據《條例》的精神，采用行政機制與市場機制相結合的辦法，同時鑒于事故責任主體主要涉及學校與學生家長及其他監護人，分別建立了校方責任保險和學生校園意外傷害保險。上海平安保險公司通過保監會首次開出了“校方責任保險”這一險種，在上海率先實施，并取得良好效果，目前這一險種已被全國諸多省市采用。為了確保學校責任事故經費的落實和通過規模效益降低投保成本，本市為中小學校責任整體投保，在教育部和全國產生了良好反響。這一舉措大大推進了《條例》的貫徹實施，其主要效果有：

　　第一，有效解決了事故賠償經費的來源，使事故處理迅速高效。如2003年因向學校供應盒飯的某家供應商的問題，在全市三所學校同時引發一千多名學生食物中毒事件。由于理賠機制迅速生效，治療及時、到位，賠付及時、到位，防止了損害擴大，迅速化解了社會矛盾。

　　第二，在學校和學生家長之間建立起“隔離帶”，有利于分清事故責任，同時把行政機關和學校校長從曠日持久的糾紛處理中解放出來。市教委對校方責任險的投保合同明確規定：一旦事故發生，保險公司應當在接到學校報案后第一時間深入學校了解事故責任，并明確由保險公司安排律師處理事故爭議和應訴等，教育局長、校長反映，取掉了“緊箍咒”，推進素質教育的顧慮少了。

　　第三，有利于事故處理與預防相結合，減少事故發生，保護學生健康。為減少事故發生，行政機關在加強對學校安全檢查的同時，保險公司定期安排專業人員對學校進行安全勘探，向學校和行政機關反饋安全改進建議。并定期對事故類型，產生原因等提交分析報告，使管理機關防范事故做到情況清、措施明。

　　如果說，《條例》的制訂是一種創制，在全國引起很大反響的話，那么校方責任保險和整體投保的做法也是一種創制，在全國引起很大反響，并為《條例》的貫徹實施提供了保障。

　　四、加強對現實情況的調查分析，建立立法論證機制、科學決策機制和民主參與機制，提高立法的現實針對性與可操作性

　　為了使法律規范的設定貼近現實需求，解決實際問題，立法起草小組十分重視做好對現實狀態的調查分析工作，主要包括：一是全方位搜集學生在校傷害事故的案例，匯編了中小學生學校傷害事故案例集；二是選擇市中心城區、邊遠區和郊區不同區域的樣本，對近三年（1995-1997年）事故狀況進行調查，著重對100個案例進行分析，試圖掌握事故易發的地點、場合、時間段和事故產生的主要原因；歸納傷害事故的類型與責任情節；三是分別向教師、學生家長、教育管理人員及社會其他人員開展問卷調查，了解社會心態和各方關注的主要問題，使立法更具針對性。《條例》用歸納的方式列舉了學校應當承擔責任的11種情形和學校不承擔責任的10種情形，以及關于公平責任的設定，其思路均來源于調研分析，并取得較好實施效果。

　　創制性立法的過程，是一個在指導思想、利益平衡、規則設定諸方面不斷探究、提煉、論證、優化的過程。為此，《條例》起草過程中建立了三個機制，采用多種形式保障相對人和調動各方力量參與立法活動。

　　一是立法工作機制。在市人大、市政府法制辦的領導下，市教委對立法工作一直予以重視、規范。為提高立法質量，市教委建立了立法調研、列項、決策程序，開展了教育立法規劃研究，制訂了《教育法制工作規程》，形成了委內政策法規處與業務處室職責明確、吸納專家參與立法論證、委主任辦公會議決策的工作制度。

　　二是立法論證機制，包括法理論證與規則論證。起草小組先后多次組織了有區縣教育局長、青保干部、中小學校長、教師、家長等各類相關人員參加的座談會；并形成了有華東政法學院、復旦大學等高校法學專家與市高院、中院及基層法院司法人員以及律師組成的專家論證組；還向市政協委員、市人大代表組織了專題匯報。

　　《條例》正式提交審議之前，市人大領導親自帶隊，各方參與，專程赴京，就有關重大問題并草案文本聽取全國人大、最高人民法院、國務院法制辦和教育部的意見，有關部門對草案組織了專題研討，對草案給予了充分肯定。

　　三是科學決策機制。創制性立法涉及不同層次的決策問題，適時決策貫徹立法起草的始終。立項之初，即建立了有市政府法制辦領導、市教委領導、市人大有關部門、市青保委、市教委有關部門參加的立法起草領導小組和工作小組，工作小組對起草調研中需要決策的問題，提供不同方案與利弊分析，提交領導小組決策。如立法的定位問題，是否建立校方責任保險及整體投保的問題，賠償標準的價值取向問題等等。對重大決策則由市政府領導會同市人大決定。

　　四是民主參與機制。除了通過問卷調查、論證、座談等形式吸納各有關方面參與立法、聽取意見外，值得一提的是：《條例》是本市地方性法規中市人大首次采用聽證形式納入立法程序的一個項目，為民主立法、科學立法提供了成功的經驗。

　　由于受到地方立法的局限，《條例》還有尚待解決的問題，如學生自身和學校以外的第三人責任引起的傷害事故的賠償經費的解決難以建立相應的制度。從長遠的、整體立法需求考慮，要提高立法質量，還需建立一支既懂法律，又熟悉教育，又善于表述的立法基本隊伍；還需提高立法的綜合協調能力，變部門立法為綜合立法。從宏觀上看，還需在實際操作中調整和科學配置立法機關、黨政機關在立法決策中的相互關系。

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