養老保障制度改革-對1995年以來改革的評析

　　根據我國的基本國情以及建立社會主義市場經濟體制的總體要求，我國職工養老保障制度應當從傳統的以受益為基準、養老金現收現付體制改革為基金預籌積累的個人帳戶制度，這已經成為社會各界的普遍共識，并且在黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中也得到了比較明確的體現。《決定》明確指出，在職工養老保障問題上，要“實行社會統籌和個人帳戶相結合”。

　　對新參加工作的職工來講，通過個人帳戶進行養老金預籌積累是沒有問題的。但無法回避的問題是，目前已經離退休的職工沒有養老金積累，目前在職但在實施個人帳戶制度以前參加工作的老職工在過去的工作年限里也沒有養老金積累。而他們的養老問題又是必須予以保證的，因為按照舊體制下的低工資、高福利政策，他們的養老金已通過“預先扣除”轉化為過去的政府收入并凝固在國有資產當中，政府則承擔對他們的養老保障義務。更進一步講，舊體制形成了政府對老職工隱性養老金負債，這是必須償還的。

　　老職工養老金來源理論上可能的解決方式有二，一是實行“新人新辦法、老人老辦法”，即對新職工實施基金積累的個人帳戶制度，對老職工則繼續通過現收現付的辦法，讓目前的企業和年輕職工繳費解決；二是由政府統一對老職工的養老金來源作出專門處理。

　　實行“新人新辦法、老人老辦法”問題很大。第一，對老職工負有養老保障責任（事實上是負債）的是政府，因此，如果政府不承擔責任，轉而繼續讓年輕職工承擔義務是不合理的。第二，即使不考慮合理性問題，僅從財務上看，也行不通。目前在全國范圍內，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進入退休年齡，這種負擔比例還會進一步提高。如果通過企業繳費完成對“新人”進行養老金積累和對“老人”養老的雙重任務。即使考慮新制度中的個人繳費因素，所需的企業繳費占職工工資總額的比重也要達30%左右。這是企業無法承受的。

　　因此，要想真正實現養老保障體制轉軌，必須對老職工的養老金來源作出專門處理，即由政府統一償還舊體制形成的對中老年職工的養老金負債。根據智利等國家的實踐經驗，順利實現社會保障體制轉軌的關鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養老金權益問題。否則，轉軌無法進行。

　　二、1995年3月的改革方案無法實現《決定》提出的改革目標

　　為落實《決定》提出的改革要求，1995年3月，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并同時出臺了兩個具體操作方案，即實施辦法之一和實施辦法之二。

　　方案一的特點是要為在職職工全面建立個人帳戶，職工退休后的養老金計發比較嚴格地與個人帳戶儲存額相對應。對于實施個人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實施前的工作年限視同繳費年限，至退休時，“以個人帳戶中的儲存額推算出全部工作年限的儲存額”。已退休職工的養老金通過企業另行繳納一定比例的費用形成統籌基金解決，給付標準按照改革前老辦法執行。

　　方案二只設計了一個比例不大的個人帳戶。目前在職職工退休后的養老金計發分為三部分，一是社會性養老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計發；二是繳費性養老金，個人和企業繳費每滿全年，按繳費工資基數的一定比例計發；三是個人帳戶養老金，對應于個人帳戶儲存額。其中前兩項養老金來自于“統籌”。已退休職工的養老金則全部來自于“統籌”。與方案一類似，實施個人繳費制度前參加工作的職工，連續工齡視同繳費年限。

　　兩個操作方案的設計思想、內容等是存在較大差異的，但有一個非常突出的共同點：老職工的養老金來源都是要通過當期的企業“統籌繳費”解決。

　　根據前文分析，在老職工的養老金來源不進行特殊處理的情況下，要想實現養老保障制度的轉軌是根本不可能的。從兩方案的實際運行結果看，與真正意義上的個人帳戶制度大相徑庭，個人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

　　由于目前離退休人員的養老金沒有來源，要通過企業“統

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