基于自主治理的小型農田水利工程管理模式研究論文

　　通過對我國現行小型農田水利工程管理模式實際應用的研究，分析了現行各種管理模式存在的問題，指出目前適用性最強的管理模式是用水戶協會，并針對該模式在實際應用中出現的問題提出了應遵循的原則。

　　小型農田水利工程負責把灌溉用水輸送到農田之中，被稱為灌溉的“最后一公里”，供給點多，供給面廣，工程數量大，對農業生產活動有直接影響。我國的小型農田水利工程大都建成于20世紀50年代到70年代，由于當時的技術水平低，國家也比較困難，工程建設主要以農戶投勞為主，標準偏低，而且項目大多都不配套，工程經濟壽命不長，現在許多工程老化失修嚴重，以至于灌溉能力衰減嚴重，逐漸不能夠滿足正常農業生產活動要求，已經嚴重影響到了農業生產和農民的切身利益，更進一步對國家糧食安全造成了威脅。

　　1現行小型農田水利工程經營管理模式

　　自2000年以來，我國農村進行了稅費改革，小型農田水利工程的經營管理模式發生了很大變化，從以鄉政府、村委會集體經營管理模式為主，又創新、發展出了幾種新型的經營管理模式，如承包、租賃、拍賣、股份合作、委托管理。

　　1.1承包經營管理模式

　　承包經營管理模式是在產權歸屬確定的前提下，按照所有權與經營權剝離的原則，根據水利工程投資總額和工程供水能力確定承包者，或者進行公開競爭投標，把水利設施的使用權、經營權和收益權全部承包出去。承包者根據承包合同必須按時完成水利供水服務任務和對設施的管護標準。這種模式以合同的形式，明確雙方的權利、責任、義務，同時還需相應的任務指標，實行自主經營、自負盈虧，使管理真正有人負責。

　　1.2租賃經營管理模式

　　租賃經營管理模式是在所有權歸屬不變的情況下，將水利工程的經營管理權出租，租賃者承擔水利工程的維修改造、經營與管理。租賃經營是在市場經濟條件下，對水利資產進行優化的方式之一。采用這種方式，更進一步對所有權和經營權進行了剝離，使租賃者在經營管理上擁有了更多的自主權和經營權。其租期相對靈活，投資額可大可小，限制因素較少，較易吸收個體戶參與。承租者需要支付一定數額的租金，在經營過程中，也往往需要投入資金，對原有工程進行維修與改造。承租權只能繼承，不得轉讓，出租方在經營期不負連帶責任。這種模式適用于具備一定工程條件，尚能使用但效益較差的自流斗渠和村、組自制能力差，集體經濟相對落后，一次性投資較大的支、斗渠工程。但卻難以吸收更多資金用于修復、配套高標準的工程設施，不利于吸收更多的農戶參與建設和管理。

　　1.3拍賣經營管理模式

　　此模式又稱為競價承包，工程所有權仍舊歸屬于村集體或鄉集體，在產權歸屬不變的前提下，根據所有權和使用權兩權分離的原則，通過公開競標，將小型水利工程在規定時間內的經營管理權進行拍賣。水管單位職工和受益農戶均可參加競拍，簽訂拍賣合同，從而成為新的經營者。當然，位于村鎮居住區上游，具有較高防洪安全要求的小型水庫，不適合采用拍賣模式。目前進行拍賣的主要是塘壩、蓄水池和機井等工程。

　　1.4股份合作制經營管理模式

　　股份合作制經營管理模式是針對經營性較強的農村小型水利工程采用股份制和合作制相結合的方法，按照企業形式對小型水利工程進行經營管理。這種模式是把小型農田水利工程分成等額的若干股份，按照自愿認購的原則，出售給用水戶和其他人員，以合作制為基礎，調動社會的一部分力量，多方投資入股，合作經營，共同管理，參與分紅。出資方式靈活，既可以采用貨幣，又可以采用實物等其它形式。

　　1.5用水戶協會經營管理模式

　　用水戶協會管理模式是由一條支渠或數條斗渠控制區域內的用水戶通過民主協商，民主選舉，共同參與，組成有法人資質的合作用水組織。經過水利工程管理單位許可，把工程設施管護權利交給協會，并明確其非營利準公益性質，進行自主管理。它與灌區專管機構不是上下級關系，而是進行商品水買賣的合作伙伴關系。農民用水協會是農民自己的管水組織，重大問題由會員代表大會討論表決，充分體現農民群眾參與管理與民主監督。

　　通過多年實踐，以上5種管理模式已經成為我國小型農田水利工程改革中具有代表性的做法，是灌區斗渠等小型農田水利工程管理體制改革的主要形式，分別在我國灌區改革中發揮著各自的積極作用，并取得了較好成效。

　　2現行模式運行過程中出現的問題

　　目前的這些管理模式已經取得了一些效果，但是從實踐效果來看，還不能廣泛解決小型農田水利工程運營和管護過程中存在的問題，缺乏普遍適用性。

　　2.1承包、租賃、拍賣和股份合作等經營管理模式在運行中出現的問題

　　這些管理模式在運行過程中存在利益不同的雙方，即經營方和使用方。在目前農業生產效益較低的情況下，由于利益沖突，雙方矛盾往往難以調和，這些模式的推廣與發展也因此受到了制約。

　　2.1.1利潤空間狹窄，利益沖突難以解決經營方之所以進行投資和經營，目的是為了獲得利潤。但是為了減輕農民負擔，政府對農業水費實行價格管理，在定價時，往往將水費標準壓得很低，而又不提供相應的補助，致使經營方往往處于微利或無利可圖的境地，甚至有時是負債經營。即使是政府未干預投資者定價的個別項目，也由于農業生產收益過低，在水費過高的情況下，農民會負擔不起，為了使項目能夠實施下去，經營者不得不被迫將水費標準制定在較低水平，以致自己無法單單依靠水費就能獲得合理收益。要想獲得收益，經營者往往要進行水面養殖等與農業供水無關的增值項目。這些增值項目常常與農業灌溉相沖突，對正常的農業生產活動帶來不利影響。

　　2.1.2水利設施具有自然壟斷性，經營者的違規行為難以被限制由于依靠正常的灌溉供水難以獲得收益，很多經營者往往把經營重心放在水面養殖等項目上，放松了對田間輸水管道、輸水設備的維護與保養，而其他人卻很難對此行為進行有效地約束和限制。更有甚者，有經營者通過供水壟斷來牟取暴利，嚴重損害了用水戶的權益。

　　2.2用水戶協會經營管理模式運行過程中出現的問題

　　用水戶協會由農戶參與組成，是農民自己的組織，農民在灌溉渠道運行與維護方面有了更多的發言權，協會運行成功與否將直接關系到每個農戶的切身利益，因此參與灌溉管理成為了他們自發的要求，調動了農戶參與灌溉渠道管理的積極性和主動性。但是在實際操作過程中，這一世界廣泛認可的管理模式并未完全達到預期目的。

　　2.2.1行政干預用水戶協會作為一個法人組織，理應具有獨立經營與管理的資格，但是在正常的工作中，如征收水費、維護工程時，往往容易與鄉鎮政府或村委會等行政機構的工作相交叉，受到他們的干涉，使得協會很難獨立工作，一定程度上限制和扼殺了用水戶協會的自主性和生命力。

　　2.2.2農民的民主參與不足本應由農民自主推薦、選舉產生用水戶協會負責人，但在有些地方，參與選舉的大都是村干部，有些普通農戶并不知情更沒有參加，農民的監督權、知情權受到了嚴重侵犯。

　　2.2.3水利區劃與行政區劃之間范圍不同我國各地的地形地貌差異較大，自然環境不同，水源情況不一樣。從了解的情況看，大部分協會是按水系組建的，因此存在協會內縣(市)與縣(市)、鄉(鎮)與鄉(鎮)、村與村之間自然環境不同、需水量不同、行政區域不同的情況，導致農田用水復雜，協調難度大。

　　2.2.4基層協會規模過大基層協會往往以行政村為基礎成立，內部又無層次劃分，人員過多，利益訴求難以統一，形不成合力，不能充分調整農民參與協會工作的積極性。

　　2.2.5運行經費缺乏協會經費來源于水費，但是由于收取的水費數量有限，協會運行困難，難以對水利工程進行日常維護。

　　3用水戶協會存在的理論依據

　　水資源具有公開獲取性和非排他性，在使用上具有一定競爭性，而產權卻往往沒有明確界定，容易造成先來先用和過度使用現象并存。農業所用水資源，不管是收集、取得，還是儲藏、輸送，都需要利用水庫、機井、堤壩和渠道等基礎設施。這些基礎設施也具有排他性和一定規模的非競爭性，存在典型的外部效應，而灌溉設施規模經濟的要求又具有自然壟斷性。農民個人經濟實力較小，無力承擔修建及維護灌溉設施所需的投資，需要多個農民共同協作，這就需要用水戶協會的存在。

　　自古以來，我國農民就安土重遷，同村的農民居住用地和生產用地的位置相對集中、固定，在長期的共同生活和生產活動中，形成了相近的行為習慣和生活特性，彼此的行為結果可相互觀察，使距離較近的農民之間比較熟悉。在我國農村，個人力量還比較弱小，很多活動都需要和他人共同聯合才能完成，大家必須重視合作，不遵守規則的人會在村民中喪失聲譽，別人也不會與他合作，失信者的長期利益將無法得到保證。為了保證農業生產順利進行，農業灌溉不僅必須，而且要長期進行。灌溉效率與農作物產量密切相關，其行為的收益和成本容易衡量。對于依靠農業生產活動謀生的農民，為了保證農業生產順利進行，每個農民都會理性的謀求長期灌溉的利益。

　　農戶是否合作不是單一回合博弈，因為農田灌溉在農民的生產中經常發生，所以這種博弈活動是一個長期的、反復多次的過程。因此，每個參與者都必須要考慮到長遠利益，合作是對大家最有利的選擇，這使用水者協會的存在成為可能。在個人的聲譽機制限制下，在謀求長期穩定利益的期望約束下，每個人都會遵守大家共同制定的規則，農民用水者協會將長期穩定存在。聲譽機制是對所有該區域內受益農戶都有約束力的非正式行為準則，它的核心是利用鄉土社會中人們在長期重復博弈中形成的對相互信任的社會關系網絡的依賴性，它制約著農戶在水利設施管理中的行為選擇，在限制農戶的機會主義傾向以實現集體行動、實施農戶間的相互監督和集體歧視懲罰、降低農戶間沖突的解決成本等方面起著決定性作用。

　　奧爾森認為，集團規模較小時，成員之間策略容易觀察，成員由于不遵守規則而承擔的損失較大，成員之間的關系較為密切，談判的成本較低。由于集團規模小，成員較少，在采取集體行動之前，成員之間可以進行充分的談判，不同意見之間可以實行最大限度的調和;達成一致后，開展行動時，由于人數少，每個成員都能明確自己的作用，也能夠對其他人有一個正確的判斷，這不但使自己無法懈怠，也促使其他成員積極行動。因此，對于規模較小的集團，用不著采用刺激手段，也很容易組織起集體行動。在規模較小的組織中，成員之間采取的策略更可以被仔細觀察，進行談判的成本更低，強烈的社會聯系提供了更多的凝聚力。可是，在其他前提完全相同的情況下，組織規模越大，成員越多，則每一個成員獲得的利益就會愈小，準確地按照每個成員的付出計算出相應的收益就愈困難，“搭便車” 的可能性越大，離最優化程度就越遠。這樣，在不采用選擇性刺激手段的情況下，隨著組織規模的不斷擴大，為共同利益采取行動的動力就會越來越小。

　　4用水戶協會應遵循的原則

　　通過對各種小型農田水利工程管理模式的比較與研究，筆者認為，在我國農業生產發展的現階段，用水戶協會是較為適合我國國情的一項先進制度。應針對用水戶協會在實踐中暴露出的一些問題，經過仔細梳理，對現有的用水戶協會進行改造。用水戶協會在成立和運行時，應注重以下原則。

　　4.1明確用水戶協會參與者的范圍

　　用水戶協會應有完整的水文邊界，同一渠道不應劃分給不同的用水戶協會。用水戶協會原則上以支渠為單位劃分，每條支渠劃分為一個用水戶協會。如果支渠控制的灌溉面積較大，可將一條支渠劃分為2個或2個以上用水戶協會。

　　用水戶協會規模不宜過大。協會規模越小，協會成員之間的目標利益越容易統一，越容易采取共同行動，管理就越有效率。也可以有效地降低協會的管理費用，減輕協會會員的經濟壓力。世界上節水灌溉管理最先進的以色列，其基層用水單位莫沙夫的規模大約有40～50戶，可作為參考。

　　根據我國農村的實際情況，用水戶協會應該從建立最小規模的基本組織做起，使群體中的人們在社會資本參與的基礎上，通過更大、更復雜的制度的建立，來解決較大的問題，成功的較小基本組織是較大組織建立的基礎。在良好的運行效果、社會資本的積累、經濟實力和制度供給能力不斷增強的基礎上，組織規模會不斷壯大。

　　4.2用水戶協會內部要有分層管理體制

　　在同一協會內部，結合實際，根據斗渠、農渠、毛渠等的水文邊界，建立不同層次的用水戶小組，對協會內部進行分層管理。原則是盡可能地使基層小組成員具有共同利益，便于內部意見的統一與協調。

　　4.3用水戶享有參與協會規則制定與修改的充分自主權

　　由于歷史影響，協會成員之間往往有地緣和血緣關系，相互之間的依賴關系明確，而且正常情況下，這些關系將長期保持不變，因此，他們在規則制定與實施中，不會只顧眼前利益，往往會有長期衡量，而且他們對當地情況最為了解，所以制定的規則將會有很強的實用性和可操作性。

　　4.4政府應支持與保障用水戶協會的權利

　　國家針對小型農田水利建設的財政支持應落實到用水戶協會，防止中間截留與挪用。用水戶協會應有權進行水費標準的制定，有權進行水費的收取。國家對小型農田水利設施管護的財政資金撥付應盡量減少中間環節，直接交付協會。

　　協會內部的規章制度應由成員自行討論、制定，政府可以進行指導，但嚴禁強行干預。協會成員設計和實施用水規則所付出的努力不會被外部權威所削弱或改變，關于用水規則的協商與調解才能起作用。

　　由于協會成員之間彼此熟知，他們會制定合適的灌溉制度和違規處罰制度，一般情況下，不需要不了解當地情況的外界進行干預。

　　5結語

　　用水戶協會是一種先進的管理模式，通過讓用水戶自我參與管理， 實現經濟自立的良性循環， 確保農田水利工程效益的發揮和可持續發展，在世界各地已經獲得了廣泛成功，在我國也取得了很大成效。盡管該模式在實際應用中出現了一些問題，但通過精心調研，仔細梳理，相信它一定會產生更大的社會和經濟效益。

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