- 相關推薦
關于德國、瑞典、法國基層自治體制的考察報告
這次赴歐考察，德國、瑞典、法國的有關專家學者給我們介紹了從中央到地方，到基層大量關于立法、行政、司法等方面的信息。在聽取介紹和實地考察過程中，由于國內所從事工作的原因，我們對上述三個國家基層治理體制格外關注。它們規模各異的市鎮建制，形式多樣的市鎮自治組織體制，較為明確的權力職責，有保障的經費來源，以及令人矚目的發展新動向，都給我們留下了深刻印象。 一、規模各異的市鎮建制。 如同歐美其它發達國家一樣，德國、瑞典、法國在中央（聯邦）級、�。ù髤^、州）級的各種權力配置及其運行已十分老道，并為世人所知。值得注意的是，上述三國在中央（聯邦）、�。ㄖ荩⿲用姹３忠惶淄晟贫窒嗷ブ坪獾墓矙嗔w系的同時，在基層還保持了規模多樣的建制市鎮。 德國是一個聯邦制國家。國家政權分為三級：聯邦級、州級（16個）和地方級（8,000多個）。在德國，1,120萬居民的巴伐利亞（Bavaria）州有2,056個市鎮，250萬居民的布萊登伯格州（Brandenburg）有1,700個市鎮， 600萬居民的漢森州（Hessen）有426個市鎮，46萬居民的撒克斯尼亞州（Saxonia）有968個市鎮，760萬居民的萊登撒克遜（Niedersachsen）州有1,031個市鎮，而350萬居民的柏林（Berlin）本身也是一個市鎮。在我們到訪的北萊茵－威斯特法倫州共有396個市鎮，其規模也是各異，其中有30個人口超過10萬人，最大的是科倫市，人口達100萬，小的市鎮人口只有幾千。 瑞典既是一個君主立憲的國家，也是一個單一制的地方分權型的國家。國家政權分為三級：中央級、省級（21個）、市鎮級（Municipality，290個）。在瑞典，全國總人口只有近900萬，但市鎮建制卻有290個，平均每個市鎮有居民30,900人，大的像首都斯德哥爾摩人口達761,000人，小的市鎮只有2,600人。歷史上瑞典的市鎮更多，從1862年地方自治改革后，市鎮不斷合并，到1952年市鎮數量已由早期的2,500多個減少至1,100個，到1974年再減少至278個，今天全國市鎮數量穩定在290個。 法國是一個單一制的中央集權型國家。國家政權分為：中央級、大區級（22個）、省級（100多個）、城市（市鎮）聯合體級、市鎮級（36,000多個）。在法國，市鎮建制早在1884年就正式確立了。目前市鎮數量已達36,000多個，據說比原歐盟15國市鎮數量的總和還要多。有2萬個市鎮的人口不足2千。由于許多市鎮人口太少，法國中央政府曾在20世紀70年代通過一項法案，允許市鎮之間進行合并（但不是強制），但推行的結果，大約只有500市鎮之間愿意相互合并，更多的市鎮不愿意合并。 二、市鎮自治的組織體制 三個國家的市鎮均實行自治體制，但由于歷史等多方面的原因，在體現和實現自治的組織建設上，三個國家之間甚至一國內部又有不少差別。 在德國，鄉鎮是德國最基層的地方自治單位。它不是州政府的下屬行政單位，而是組成縣的自治團體。德國基本法規定，在州、縣（市）和鄉（鎮）中必須設立經普遍、直接、自由、平等和秘密選舉產生的機構代表人民。這種代表機構在鄉（鎮）一級可由鄉（鎮）民大會代替之。由于多種原因，德國各州的鄉鎮自治體制有所不同。從組織建設的角度來看，大體上有四種類型的鄉鎮自治組織體制：一是北部德國的鄉鎮議會體制。這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉鎮議會；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長，選舉或任命鄉鎮總監；鄉鎮長只是議會主席和鄉鎮禮儀上的代表。鄉鎮總監是行政首長，具體行政事務由鄉鎮總監負責。這種組織體制類似于歐美許多國家的市鎮經理制。二是德國南部的鄉鎮議會體制。這種體制的主要特征是：鄉鎮議會和鄉鎮長都是由選民直接選舉產生；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，控制一些鄉鎮事務；選民選出的鄉鎮長是鄉鎮議會的當然主席，同時又是行政機構的首腦。鄉鎮長領導鄉鎮議會，鄉鎮議會通過的決定由以鄉鎮長為首腦的行政機構負責執行。三是萊茵河流域的鄉鎮長制。這種體制的主要特征是：選民直接選舉鄉鎮議會；鄉鎮議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長；鄉鎮長既是鄉鎮議會的主席，又是鄉鎮行政的首腦，既領導鄉鎮議會，又領導鄉鎮行政機構。四是市自治機關體制。這種體制的主要體制是：選民選舉鄉鎮議會；由議會選舉議會的各個工作委員會，選舉鄉鎮長并監督行政工作；鄉鎮長只是鄉鎮行政事務的首腦，并不是鄉鎮議會的領導人，只負責鄉鎮行政事務，不領導和主持鄉鎮議會。至于基層自治體的日常運作，由于德國是一個聯邦制國家，全國沒有統一規定，據我們訪問的北萊因－威斯特法倫州內政部的介紹，該州是每5年選舉一次市鎮議會的議員，各市鎮議會議員的規模在20－45人之間（除波恩市67名外），市鎮議會一般每月開會一次，或每年至少召開10次會議。市鎮議會的準備工作絕大多數要由市鎮長負責，市鎮長還有幾個助理，大城市的市長還有2－3個副市長。市鎮議員絕大多數都是榮譽性的， 工作很累、很辛苦，所以，他們現在討論像波恩這樣的大城市，市議會的議員能否實行專職。 在法國，市鎮是最基層的自治體，它由市鎮議會和市鎮政府組成。市鎮議會任期6年，由選民普選產生，議員人數根據居民人數而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民達到或超過30萬）不等（但三個城市例外：巴黎163名，馬賽10名，里昂73名）。市鎮議會每年至少舉行4次例會，應共和國專員、市鎮長或三分之一市鎮議員的請求，可以召開臨時會議。市鎮長由市鎮議會選舉產生，是市鎮的行政首長，但一旦選出市鎮長又不對議會負責，在其任職期間市鎮議會無權罷免。根據規模大小，市鎮可以設置市鎮助理，負責市鎮長交辦的事務。市鎮助理由市鎮長提名，議會通過，任職期間如不稱職，市鎮長有權向市鎮議會提出將其罷免。市鎮長、市鎮長助理與議會市鎮議會議員任期相同。市鎮長具有雙重身份：既是中央在地方的代表，又代表基層市鎮議會執行機關。市鎮長主要受中央政府和共和國專員的監督，總統有權將其罷免，中央政府內政部有權停止其職務3個月，設在大區和省的共和國專員擁有停止其職務1個月的權力。 與德國、法國比較而言，瑞典市鎮自治的組織類型要簡單些。全國290個市鎮政權基本上都實行的是議會－行政合一的組織體制。全國每一個市鎮都有一個由31－101名議員組成的議會，選民每四年選舉一次市鎮議會。我們訪問了人口有182,000名，在瑞典號稱第四大城市的烏浦索拉市（Uppsala），該市議會領導人說，市議會是烏浦索拉的最高決策機構，其81名議員是由選舉方式選出，與國會、省議會選舉同時舉行�，F在81名議員分別來自社會民主黨、現代黨、左派黨、自由黨、綠黨、基督教民主黨和中央黨。由15人組成的烏浦索拉市市政委員會，就是烏浦索拉市的政府。它負責全市的發展、財經和管理工作。市議會內設了14個專門委員會，并在市政委員會下面也設定了14個辦公室，以便與議會專門委員會相對應。這14個委員會（辦公室）分別是：青少年、教育與就業、區街服務委員會（辦公室）；發展與規劃委員會（辦公室）；房地產委員會（辦公室）；娛樂與生命委員會（辦公室）；街道和交通委員會（辦公室）；文化事務委員會（辦公室）；環保與健康、證照許可委員會（辦公室）；成年人殘疾事務委員會（辦公室）；救助服務委員會（辦公室）；老齡市民委員會（辦公室）；衛生委員會（辦公室）；治安委員會（辦公室）；烏浦索拉市直接服務委員會（辦公室）；烏浦索拉市關懷與教育委員會（辦公室）。瑞典的市鎮議會每年至少召開10次會議。所提出的動議將首先由各專門委員會進行討論，然后再提交市政委員會討論，然后再交市鎮議會進行表決，市鎮行政管理部門或公司的工作人員執行議會通過的政治決議。市鎮議會開會時對公眾和新聞媒體開放。 據有關專家介紹，德國、瑞典、法國基層自治的組織體制在歐洲是很有代表性的。奧地利、瑞士、荷蘭、比利時、甚至匈牙利、俄羅斯都有與德國相似的組織制度；北歐許多國家像挪威、芬蘭、丹麥的基層自治組織與瑞典的情況大體相似；法國的經驗和做法對意大利、西班牙、葡萄牙等南歐國家以及法國在亞非前殖民地都有很大影響。 三、市鎮的主要職責 與我國鄉鎮等基層政權組織不僅要負責管理本行政區域經濟、教育、科學、文化、衛生、體育和城鄉建設事業，而且還要負責本行政區域的財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作有所不同，德國、瑞典、法國三個國家市鎮的職能比較單純，自治的權限主要體現在地方性的社會管理和公共服務領域。 在德國，雖然聯邦基本法第28條專門規定：“必須保證各鄉在法律范圍內擁有獨立負責地處理地方性事務的權限。”但由于聯邦基本法只規定了地方自治的原則，沒有具體的規定，具體的規定只能依賴于各州的憲法和有關法律作出了。這樣制度安排的結果是，一方面，各州的法律規定為市鎮行使自治職權，提供了一個具體的依據，同時，又由于各州立法不同，從而也使市鎮實際享有的自治權力有所不同。在我們訪問的北萊茵－威斯特法倫州，該州法律規定市鎮政府主要在一些公共事務管理領域承擔職責，進行活動，像中、小學的學校管理、幼兒園、廢水收集、青少年幫助、男女平等、住房補貼等。 在瑞典，由于省政府的權力主要體現在提供醫療和牙醫服務上，因此，大量的社會管理、公共服務工作就落到了市鎮政府的頭上。據了解，全國一多半的公務人員是在市鎮工作，而市鎮這個層次也承擔了大部分的社會事務。據介紹，瑞典的市鎮政府普遍承擔以下事務：學前教育、小學教育、中學教育、老齡人的照料、殘疾人的照料、社會服務，另外還擔負市鎮規劃、【德國、瑞典、法國基層自治體制的考察報告】相關文章：
政治體制改革與村民自治05-01
淺談德國留學教育體制的優勢05-02
法國留學優勢及教育體制的分析05-02
德國建筑安全管理體制05-01
留學法國教育體制詳解05-01
基層現代農技推廣體制建設理論初探04-28
構建基層自治組織選舉糾紛之訴論文05-01
瑞典04-29
自治04-29