鄉鎮自治：根據和路徑—以20世紀鄉鎮體制變遷為視野

內容提要：本文認為，20世紀中國鄉鎮體制的變遷過程，是在控制型治理和自治型治理兩種模式中進行選擇的過程。由于政治動員的性質及政權更替的方式所決定，國家行政權力最終深入到了鄉鎮并成為了國家現行憲政體制的重要組成部分。但是，隨著社會經濟市場化和國家民主政治建設目標的確立，特別是在普遍推行村民自治之后，鄉鎮自治將成為最現實的選擇。

關鍵詞：鄉鎮體制 行政控制 社區自治 民主選舉

目前有關我國鄉鎮體制的改革有兩種基本的政策主張。其一是強化鄉鎮體制。主張者認為，應該強化國家對農村社會的主導作用，大力加強鄉鎮體制建設，在規范鄉鎮各政權機構相互之間的關系同時，采取有力措施提高鄉鎮干部的素質并努力使其行為制度化，特別是縣級政權要簡政放權，下放各部門在鄉鎮的下設機構，以改變目前鄉鎮體制上條塊分割的狀況而提高鄉鎮政府的工作效率1。有研究者進一步指出，要強化鄉鎮體制，還需要將社會體制的下線伸入到村2，實行“鄉治、村政、社有”3，也就是將村級組織的行政功能擴大并制度化，在村一級建立行政化體制。其二是弱化鄉鎮體制。主張者認為，鄉鎮政權改革應該遵循轉型期以來中國農村政治發展的基本邏輯，國家的行政權力要逐漸退出農村的政治領域。其政策性主張是撤鄉并鎮，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現國家行政權力體制性上移，最終在國家法律權威下建立授權性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉鎮一級實行社區自治4。

這表明，對我國鄉鎮體制建設這一關系到國家憲政制度和農村穩定及發展的重大問題，尚有待從理論和實踐方面進行深入的探討。本文試圖通過解讀轉型以來中國鄉鎮體制變遷的基本史實，來認識這一問題的性質及解決的路徑。

一、 鄉鎮體制的歷史變遷

自秦朝至明清，國家的地方權力體系發展大致可以分為三個時期：從公元前221年秦王朝建立到隋文帝開皇15年（公元595年），實行鄉亭制，以官派鄉官為主，民間推選人員為輔，鄉為基層行政區域；從隋文帝開皇16年（公元596年）至宋神宗熙寧三年（1070年），鄉里制度開始由鄉官制向職役制轉變；從王安石變法至清代，治權所代表的官治體制從鄉鎮退縮到縣一級5，縣為基層行政組織，縣以下實行以代表皇權的保甲制度為載體，以體現族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶而建立起來的鄉村自治政治。但是，到19世紀后期，特別是隨著科舉制的衰落以至在1905年被廢除，“整個社會喪失了它特有的制度體系”6。于是，在20世紀初清王朝進行了一場鄉村改革。光緒34年（公元1908年）清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，采取了一些劃分皇權與社會地方權力界線的措施，規定鄉村政治結構由保甲制變為鄉（鎮）--保甲制，鄉成為縣以下的基層行政建制，由依法產生的代表會議和鄉（鎮）公所管轄，其下實行保甲制。這種企圖讓行政權力下沉的“地方自治”制度，既有西方政治制度的色調，又有中國封建政治制度的胎記，是兩者混合的產物7，旨在進一步強化皇權，以加強國家對鄉村社會的控制。然而，清朝推行這一鄉村改革方案時，皇權的影響力已經受到了史無前例的挑戰，各地興辦自治之事，多有名無實，而在此項法令頒布3年后，清朝便告滅亡。這一改革法令也就成為了中國鄉村社會變遷過程中的文本制度遺產。

辛亥革命的一個重要后果，就是政治的合法性基礎受到破壞，被統治者對政權的認同和自愿服從的程度下降。對于鄉村社會來說，這種危機最為突出的就是與皇權相聯系的保甲體制受到了沖擊并逐漸失去了存在和發揮作用的基礎。而在西方政治話語的影響下，“地方自治”成為了政權“合法”性的基礎。孫中山表示，在兵事完結之后，把全國一千六百多個縣劃開，將地方上的情形讓本地人民自己去治。袁世凱為了鞏固自己的統治地位，也于1914年12月頒布了《自治條例》。隨著各地籌辦“地方自治”活動的開展，北洋政府也于1919年9月頒布《地方自治條例》，1921年7月，又再一次公布《鄉自治制》等規則，將縣以下組織一律變為市、鄉，并規定，市鄉均為具有法人性質的自治團體，其自治權主要為辦理本地方的教育、衛生、交通、水利、農業、商務、慈善等事務，且按西方近代政治制度模式設計了由選舉產生的議決機關

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