三沙市生態環境保護立法探討論文

　　從三沙市的生態環境及其保護、政治和社會經濟3個方面對三沙市環境保護立法的客觀背景做了分析，論述了加強三沙市環境保護立法的必要性，闡述了三沙市環境保護立法堅持的指導思想、遵循的基本原則和對其存在的問題的具體解決途徑。三沙市環境保護立法必須堅持生態環保維權的指導思想，遵照科學的立法原則。在具體的立法過程中，注意內容、規劃、技術、制度創新等方面的建設與完善，提高三沙環境保護立法的質量，健全和完善具有三沙特色的環境保護法規體系。

　　三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群島的永興島。三沙市下轄西沙群島、中沙群島和南沙群島的島礁及其海域，三沙海域廣闊、資源豐富、環境優美，開發利用價值和潛力巨大，在國家主權、安全、政治、經濟、軍事、外交上的戰略地位十分突出，但同時生態環境極為脆弱，在自然變化和人類活動的影響下，三沙生態環境面臨多重壓力。一段時期內，隨著三沙經濟社會的發展，海洋生物資源、油氣資源和旅游資源開發活動將會進一步加大，三沙海域生態環境也將面臨更為嚴峻的挑戰。因此，加快三沙地方環境保護立法，對保護三沙海域生態環境，更好地支撐三沙經濟社會可持續發展，維護中國主權和海洋權益，具有十分重要的意義。

　　1 三沙市環境保護立法及其背景

　　三沙的環境保護立法受三沙脆弱的生態環境、復雜的政治背景和相對落后的社會經濟背景的影響較大，三沙存在以下3個方面的特殊環境立法背景。

　　1.1 三沙環境保護立法的生態環境問題及其保護背景

　　目前，由于三沙生態環境脆弱、部分海區缺乏保護和利用的協調的有效機制，引發破壞海洋生態環境的一系列問題。由于自然變化和人類活動影響，導致三沙市部分海域珊瑚礁覆蓋度下降。海南省海洋與漁業廳對海南三沙市的永興島、石島、北島、趙述島和西沙洲等5個海域的珊瑚礁進行了海洋生態系統健康狀況的監測結果表明，2005-2012年，西沙監控海域的珊瑚覆蓋度總體呈現下降趨勢[1]。2014年，對三沙市西沙群島的永興島、北島、趙述島和西沙洲等4個海域的珊瑚礁進行了海洋生態系統健康狀況的監測結果表明，西沙群島的珊瑚礁生態系統處于亞健康狀態[2]。珊瑚礁覆蓋度下降，除了全球變暖等自然原因之外，人類活動影響也是一個方面。海洋生態環境保護還沒有成為人民群眾的自覺行動，海洋生態文明主體意識有待進一步提升。

　　1.2 三沙環境保護立法的政治背景

　　雖然三沙海域是中國漁民的傳統作業區，但是近年來周邊國家入侵海域侵漁活動日益猖獗，采用炸魚、毒魚等掠奪式作業方式，造成漁業資源毀滅性破壞。20世紀50年代以來，南海周邊國家通過掠奪方式無視我國主權開始對南海中南部淺水區進行油氣勘查與開發。近年，周邊國家大肆占據我國南海中南部的島礁，并向我國九段線內縱深推進油氣勘查活動，加快了在南海中南部的油氣勘查開發步伐。菲律賓、越南、馬來西亞等國家更是將招標區塊向縱深推進到我國斷續疆界線內2 000多m水深的陸坡海域，與西方及俄羅斯的石油公司合作勘查開發，在跨越我國九段線的萬安、曾母、文萊一沙巴、西北巴拉望和禮樂等盆地內的勘查開發活動十分活躍。菲律賓、文萊、馬來西亞、越南于20世紀70年代以來擅自派兵強占南沙群島數十個島礁，造成復雜的政治局面。

　　1.3 三沙環境保護立法的社會經濟背景

　　由于三沙地處偏遠，交通不便，國民經濟基礎薄弱，仍處于相對滯后的地步，如缺乏工業基礎不能引入高增值的深加工，不能有效地對本地的漁業產品進行加工;交通通訊業比較落后，信息、物資、商品以及人員的流通不暢。三沙市共成立居民委員會8個，當地居民以漁業生產為主，生產作業方式落后，還在采用古老的垂釣、潛水、撿拾等方式作業。

　　2 三沙市環境保護立法的必要性

　　針對三沙生態環境及周邊國家侵權侵漁現狀，加強三沙環境保護立法是其生態環境的客觀現實和戰略地位的要求，是大勢所趨、勢在必行。

　　2.1 有利于保護生態環境

　　由于受地理位置、氣候等條件的影響，三沙具有獨特的生態環境，是中國主要熱帶漁場，是珊瑚、海豚、海龜、玳瑁、硨磲、海參等珍稀海洋生物的理想棲息地。然而由于特殊的自然地理位置決定了三沙生態環境的脆弱性，特別是近幾十年，受全球環境變化的影響，海水溫度上升，長棘海星活動頻繁，珊瑚生長受到影響。由于南海珊瑚礁生態系統位于世界生物多樣性最高的“珊瑚金三角”的北緣，是世界珊瑚礁的重要組成部分，全球生態戰略地位十分重要，如果不去保護和改善三沙的生態環境，其后果不僅對海南，而且對全球的生態環境也將產生不利影響。因此，三沙生態環境的客觀現實和戰略地位決定了加強環境保護立法的迫切性，加強三沙環境保護立法勢在必行。

　　2.2 有利于促進三沙經濟、社會、環境的可持續發展

　　三沙建設對于三沙來說是歷史機遇，為了促進三沙經濟、社會、環境的可持續發展，三沙的環境立法必須先行，因為三沙的經濟建設和社會建設必須以三沙的生態環境為基礎，加快三沙環境立法的速度，是實現三沙經濟、社會、環境可持續發展的前提。通過加強三沙環境保護立法，三沙的生態環境的管理和建設可以真正做到有法可依，從而避免了保護環境和發展經濟的矛盾，也避免了三沙出現“先發展、后治理”的狀態，對促進三沙的經濟、社會與環境的可持續發展具有重要的意義。

　　2.3 有利于促進三沙環境保護立法的制度創新

　　加強三沙環境保護立法，有利于針對三沙特有的生態環境現狀、存在的環境問題，大膽地進行環境保護法律制度創新。我國環境法律中有一些環境保護的法律制度，但由于三沙生態環境和環境問題的特殊性，我國現有的環境法律制度并不一定能夠完全適應三沙生態環境管理和建設的需要，三沙特有的生態環境的管理和建設的環境問題的解決又需要切實有效的環境法律制度。因此，加強三沙環境立法，有利于找出適合三沙的環境法規制度，從而提高三沙環境立法的質量，解決三沙的環境問題。

　　3 完善三沙市環境保護立法的途徑

　　三沙環境保護立法是一項系統工程，涉及到指導思想、立法原則、立法規劃、立法制度等方面的問題。

　　3.1 堅持生態環保維權的指導思想

　　以建設生態文明和海洋強國戰略為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以維護國家海洋主權、改善生態環境狀況、維護海洋生態安全為目標，著力優化海洋生態保護空間格局，著力強化生態維權，提升生態環境管控能力，提高保護水平，著力創新生態環境保護機制體制，實現生態環境保護與國防建設、經濟社會協調發展。

　　3.2 遵照科學的立法原則

　　三沙環境保護立法作為地方環境立法，首先必須遵守國家立法原則的前提下，保持三沙環境保護立法的靈活性。三沙環境保護立法必須在其立法內容上，符合國家《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國環境保護法》及其他相關法律規定，還應從三沙生態環境保護的實際出發，堅持國家法制統一性和三沙環境保護立法靈活性相結合的原則。

　　3.3 制定切合實際的立法規劃

　　三沙環境保護立法首先是為了三沙的環境立法，是為了解決三沙環境保護問題的。三沙獨特的生態環境狀況和存在的問題和其他地區不一樣，因此三沙在遵循和參照國家的環境立法規劃的同時，更重要的是要從三沙自身的實際出發，體現三沙的地方特色，解決三沙的實際問題。

　　3.4 重視環境保護立法的制度創新

　　3.4.1 充分體現軍地融合的精神

　　為使三沙生態環境保護法規切實可行，行之有效，需要駐軍部隊與當地政府、企業、民眾協調一致。生態環境保護立法，必須有利于國防建設的需求。

　　3.4.2 制定生態環境損害鑒定評估考核機構與海洋生態環境保護政府目標責任制

　　立法必須對政府的生態環境保護工作制定嚴格、科學的考核指標體系和目標責任制，三沙國家公務員必須為三沙的生態環境保護做出成績。

　　3.4.3 建立生態環保維權案件的起訴配套機制

　　為了從嚴打擊對三沙生態環境和資源的侵犯，堅決維護國家海洋權益，切實保護三沙生態環境和資源，有必要建立生態環保維權案件的起訴配套機制。

　　3.5 完善立法內容

　　結合三沙實際，從海洋和島礁生態環境保護、海岸帶保護與開發、海洋資源開發、旅游開發、無居民海島保護開發、生態環境損害賠償以及海洋保護區管理等方面，制定地方性法律法規、技術規范、標準。建立生態環境損害鑒定評估機制，評估鑒定環境違法行為及溢油等突發事件造成的生態環境損害。建立生態環境保護負責人的責任制和終身責任追究制度，實施三沙生態環境目標責任制，將生態環境保護始終貫穿政府決策過程、執行過程，提高政府對生態環境保護的執行力和公信力。

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