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中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績效度量
中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：結(jié)構(gòu)考察與績效度量
作者/葉劍平田晨光
內(nèi)容摘要農(nóng)地制度是中國千百年來農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之基本的制度支撐，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度則是農(nóng)地制度之核心�，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論指出，完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括專有的使用權(quán)、收益的獨(dú)占權(quán)和自由的交易權(quán)、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰、不穩(wěn)定、不完整對于農(nóng)村發(fā)展的負(fù)外部性已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)界共識，但對于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成尚存爭議�；谥袊嗣翊髮W(xué)土地管理系與美國農(nóng)村發(fā)展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查所取得的一手?jǐn)?shù)據(jù)，通過實證研究解析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，將其分為農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性四個部分。在此基礎(chǔ)上，對不同省份、不同地域的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效進(jìn)行量化比較，并考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的改進(jìn)程度，以期為中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)績效的優(yōu)化提供參考。
關(guān)鍵詞轉(zhuǎn)型時期城鎮(zhèn)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)權(quán)績效
作者1葉劍平，中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；2田晨光，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生。（北京：100872）
中國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)。城鎮(zhèn)與農(nóng)村也在經(jīng)歷著巨大的變革，城鎮(zhèn)人口、規(guī)模迅速增加，而農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀。依據(jù)錢納里城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)系的基本理論，中國目前正處于工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的階段。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前中國城市化水平已經(jīng)突破50%。快速城鎮(zhèn)化的背景下，中央政府需要給予農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)問題”更多關(guān)注，特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題。
一
經(jīng)過30多年的不斷探索，中國農(nóng)村土地制度改革正在不斷向縱深推進(jìn)。實踐證明，在改革推進(jìn)的過程中，所面臨的困難越來越多地來自于體制性障礙，特別是在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)方面。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論表明，意愿的制度供給和實際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態(tài)，而制度非均衡成為現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)中的常態(tài)，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創(chuàng)新和新舊體制轉(zhuǎn)軌）實質(zhì)上是對制度非均衡的一種反應(yīng)。中國農(nóng)村土地制度的變遷始于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷，從人民公社制度下農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益分配權(quán)的集體所有，到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離、農(nóng)戶替代生產(chǎn)隊成為生產(chǎn)和收入分配的基本主體，農(nóng)戶的權(quán)利和責(zé)任得以統(tǒng)一，使其獲得了在人民公社制度下無法獲得的收益，從而推動了農(nóng)村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預(yù)期收益（潛在利潤）超過預(yù)期成本的前提下，制度創(chuàng)新才會出現(xiàn)。只有當(dāng)這一條件得以滿足時，社會內(nèi)部才會出現(xiàn)改變制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的可能”。轉(zhuǎn)型深化時期，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為內(nèi)生變量對經(jīng)濟(jì)績效的影響至關(guān)重要。在此背景下，明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和基本構(gòu)成對于深化中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要啟示。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)者對于產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵提出了“所有權(quán)”說、“法律”說、“社會關(guān)系”說、“功能”說等學(xué)說，盡管存在種種爭論和差異，但有三點(diǎn)已達(dá)成共識：（1）產(chǎn)權(quán)是一種排他性的權(quán)利，可以進(jìn)行平等、自由交易；（2）產(chǎn)權(quán)是由物的存在及關(guān)于他們的'使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系的基本規(guī)則；（3）產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等基本權(quán)能。就中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)而言，學(xué)術(shù)界對于其權(quán)利構(gòu)成尚存爭議。姚洋在分析中國農(nóng)地制度的現(xiàn)狀時，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為多種權(quán)利束，包括法律所有權(quán)、剩余索取權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)以及這些權(quán)利的可靠性等。 (范文先生網(wǎng) www.fwsir.com) 周其仁認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利包括：轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，在組成產(chǎn)權(quán)的這三項權(quán)利中，轉(zhuǎn)讓權(quán)起著更為關(guān)鍵的作用，因為得到清楚界定的轉(zhuǎn)讓權(quán)一定包含著清楚界定的使用權(quán)和收益權(quán)。錢忠好依據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，將中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分為農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地收益權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)，并且在農(nóng)戶層面上，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整性和完全性不斷增強(qiáng)的變遷。
基本的問題仍在于：（1）如何明確中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成？（2）如何度量中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)完整或殘缺程度及其改進(jìn)程度？這也是本文研究的核心問題。這些問題的解決對于優(yōu)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行狀況具有重要意義。同時，本文進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)分析和研究的核心思想在于，研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其變遷對資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉(zhuǎn)型時期的中國在經(jīng)濟(jì)環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、宏觀政策等方面均發(fā)生著重大的變革，之前的強(qiáng)影響因素已被當(dāng)前新的影響因素所替代。在這關(guān)鍵的體制轉(zhuǎn)型與制度變遷時期，分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和改進(jìn)程度，將對深入了解農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)狀況、利用形式、資本化趨勢等各個方面起著重要作用。
（一）研究方法：田野調(diào)查與實證分析
中國17省農(nóng)村土地權(quán)利情況調(diào)查（以下簡稱17省調(diào)查），旨在考察中國農(nóng)村土地權(quán)利政策的落實情況和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農(nóng)民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進(jìn)一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調(diào)查的基本抽樣方法是多階段隨機(jī)抽樣與重點(diǎn)抽樣相結(jié)合。問卷結(jié)構(gòu)方面，每次調(diào)查的問卷設(shè)計基本一致，但都會根據(jù)中國農(nóng)村發(fā)展中的新情況、新問題重新調(diào)整問卷結(jié)構(gòu)，有針對性地設(shè)計有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面的熱點(diǎn)問題。2011年17省調(diào)查覆蓋了中國17個省、自治區(qū)的299個縣和662個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1956名農(nóng)民。
17省調(diào)查問卷問題眾多，從不同方面反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題。因此，要找到大量問題中潛在的、反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要方面的“公共因子”，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，就需要使用因子分析方法，即基于不同項目的彼此相關(guān)程度形成因子或聚類的技術(shù)，提煉出度量農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的主因子。然后根據(jù)因子分析的結(jié)果，參照各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分值情況，考察各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)四個方面的績效表現(xiàn)，從而分析產(chǎn)權(quán)殘缺的主要原因�；谶@種分析模式，可以對各省農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效優(yōu)化提出有針對性的政策建議，也為度量和改進(jìn)各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效提供了一種較為明確和細(xì)化的方法。
�。ǘ┓治鼋Y(jié)論
1．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
通過對2005年和2011年17省調(diào)查獲取的第一手?jǐn)?shù)據(jù)的詳細(xì)分析，最終借助因子分析將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”確定為：農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和權(quán)利穩(wěn)定性。這一結(jié)構(gòu)基本符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論要點(diǎn)和中國當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況。
2．農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效與改進(jìn)程度
關(guān)于制度安排與經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系，道格拉斯，諾斯的基本觀點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵在于制度因素，一種提供適當(dāng)?shù)膫�人刺激的制度是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。在通過因子分析明確中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)后，需要進(jìn)一步探討各省份農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效差別，以及各省份間不同產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)出的差異。當(dāng)然，由于政府在一定程度上對實踐認(rèn)識的局限性，使得制度設(shè)計和安排總是漸進(jìn)性的，因此連續(xù)考察2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效的改進(jìn)程度是必要的。
�。�1）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的績效比較
從圖1中可以看出，2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現(xiàn)在權(quán)利穩(wěn)定性上，基本處于兩個極端值。就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個方面表現(xiàn)來看，廣西壯族自治區(qū)、河北省在農(nóng)地使用權(quán)上表現(xiàn)較好；浙江省、吉林省在農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)上分值較高；云南省、福建省在農(nóng)地收益權(quán)上出現(xiàn)了極高值；湖南省、黑龍江省的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對較為穩(wěn)定。因此，這些省份在提高農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效方面的具體政策和執(zhí)行方案應(yīng)存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區(qū)差異、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效的影響，我們進(jìn)一步考察各區(qū)域不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)各方面表現(xiàn)的差異。依據(jù)2003年國家統(tǒng)計局發(fā)布的東、中、西部地區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將調(diào)查涉及的17個省份劃分為不同區(qū)域，各省在區(qū)域中的權(quán)重值由各省2011年農(nóng)業(yè)入口數(shù)計算得出，具體分值見表1。
總的來看，各區(qū)域農(nóng)地產(chǎn)權(quán)績效表現(xiàn)從高至低為：東部地區(qū)>西部地區(qū)>中部地區(qū)。東部地區(qū)與西部地區(qū)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得分基本接近，而中部地區(qū)的表現(xiàn)較差。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的四個方面來看，東部地區(qū)在農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)方面表現(xiàn)較好，主要原因在于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，基本已進(jìn)入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的中期階段，土地征收的發(fā)生頻率較低，農(nóng)地使用權(quán)得以有效保障，同時東部地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為頻繁。西部地區(qū)在農(nóng)地收益權(quán)上得分較高，則是因為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民除外出打工外，本地非農(nóng)就業(yè)機(jī)會較少，經(jīng)營土地成為他們的最優(yōu)選擇，通過對土地進(jìn)行中長期的投入可以獲得較為穩(wěn)定的收入。各區(qū)域在權(quán)利穩(wěn)定性指標(biāo)上均表現(xiàn)較差，這和農(nóng)村土地確權(quán)的緩慢進(jìn)展有著密不可分的聯(lián)系。同時，2008年以來出現(xiàn)的新一輪城市工商企業(yè)“農(nóng)村圈地”運(yùn)動以及基于“指標(biāo)置換”沖動的各地方政府推進(jìn)的“農(nóng)民上樓”，也對農(nóng)民集體土地權(quán)利的穩(wěn)定性構(gòu)成重大威脅：
�。�2）2005—2011年農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改進(jìn)程度
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