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中國農村土地產權：結構考察與績效度量
中國農村土地產權：結構考察與績效度量
作者/葉劍平田晨光
內容摘要農地制度是中國千百年來農村社會經濟發展之基本的制度支撐，而農地產權制度則是農地制度之核心�，F代產權理論指出，完整的產權應包括專有的使用權、收益的獨占權和自由的交易權、中國農地產權不明晰、不穩定、不完整對于農村發展的負外部性已經成為國內學界共識，但對于農地產權的權利構成尚存爭議�；谥袊嗣翊髮W土地管理系與美國農村發展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農村土地權利情況調查所取得的一手數據，通過實證研究解析農地產權，將其分為農地使用權、農地轉讓權、農地收益權和權利穩定性四個部分。在此基礎上，對不同省份、不同地域的農地產權績效進行量化比較，并考察2005—2011年農地產權的改進程度，以期為中國農村土地產權績效的優化提供參考。
關鍵詞轉型時期城鎮化農地產權產權結構產權績效
作者1葉劍平，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、公共管理學院教授、博士生導師；2田晨光，中國人民大學公共管理學院博士生。（北京：100872）
中國當前正處于經濟社會快速發展的轉型期，工業化、城鎮化逐步推進。城鎮與農村也在經歷著巨大的變革，城鎮人口、規模迅速增加，而農村的發展狀況不容樂觀。依據錢納里城鎮化率與經濟發展階段關系的基本理論，中國目前正處于工業結構轉型、城鎮化快速推進的階段。最新的統計數據表明，當前中國城市化水平已經突破50%。快速城鎮化的背景下，中央政府需要給予農村發展和“三農問題”更多關注，特別是農村土地產權問題。
一
經過30多年的不斷探索，中國農村土地制度改革正在不斷向縱深推進。實踐證明，在改革推進的過程中，所面臨的困難越來越多地來自于體制性障礙，特別是在農村土地產權方面。新制度經濟學的基本理論表明，意愿的制度供給和實際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態，而制度非均衡成為現實經濟中的常態，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創新和新舊體制轉軌）實質上是對制度非均衡的一種反應。中國農村土地制度的變遷始于農村土地產權制度的變遷，從人民公社制度下農村土地所有權、經營權、收益分配權的集體所有，到家庭聯產承包責任制下農地所有權、經營權分離、農戶替代生產隊成為生產和收入分配的基本主體，農戶的權利和責任得以統一，使其獲得了在人民公社制度下無法獲得的收益，從而推動了農村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預期收益（潛在利潤）超過預期成本的前提下，制度創新才會出現。只有當這一條件得以滿足時，社會內部才會出現改變制度和產權結構的可能”。轉型深化時期，產權結構作為內生變量對經濟績效的影響至關重要。在此背景下，明確農地產權的內涵和基本構成對于深化中國農地產權制度改革具有重要啟示。西方經濟學者對于產權的基本內涵提出了“所有權”說、“法律”說、“社會關系”說、“功能”說等學說，盡管存在種種爭論和差異，但有三點已達成共識：（1）產權是一種排他性的權利，可以進行平等、自由交易；（2）產權是由物的存在及關于他們的'使用所引起的相互認可的行為關系的基本規則；（3）產權是一組權利束，包括所有權、使用權、收益權、轉讓權等基本權能。就中國農地產權而言，學術界對于其權利構成尚存爭議。姚洋在分析中國農地制度的現狀時，將農地產權分為多種權利束，包括法律所有權、剩余索取權、使用權、處置權以及這些權利的可靠性等。 (范文先生網 www.fwsir.com) 周其仁認為農地產權的基本權利包括：轉讓權、使用權和收益權，在組成產權的這三項權利中，轉讓權起著更為關鍵的作用，因為得到清楚界定的轉讓權一定包含著清楚界定的使用權和收益權。錢忠好依據產權經濟學的基本理論，將中國農地產權分為農地使用權，農地收益權、農地轉讓權，并且在農戶層面上，中國農地產權結構發生著農地產權完整性和完全性不斷增強的變遷。
基本的問題仍在于：（1）如何明確中國農地產權的權利構成？（2）如何度量中國農地產權完整或殘缺程度及其改進程度？這也是本文研究的核心問題。這些問題的解決對于優化農地產權運行狀況具有重要意義。同時，本文進行農村土地產權分析和研究的核心思想在于，研究農地產權結構及其變遷對資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉型時期的中國在經濟環境、農村發展、宏觀政策等方面均發生著重大的變革，之前的強影響因素已被當前新的影響因素所替代。在這關鍵的體制轉型與制度變遷時期，分析中國農地產權結構和改進程度，將對深入了解農村土地的產權狀況、利用形式、資本化趨勢等各個方面起著重要作用。
（一）研究方法：田野調查與實證分析
中國17省農村土地權利情況調查（以下簡稱17省調查），旨在考察中國農村土地權利政策的落實情況和農地產權的運行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調查的基本抽樣方法是多階段隨機抽樣與重點抽樣相結合。問卷結構方面，每次調查的問卷設計基本一致，但都會根據中國農村發展中的新情況、新問題重新調整問卷結構，有針對性地設計有關農地產權方面的熱點問題。2011年17省調查覆蓋了中國17個省、自治區的299個縣和662個鄉鎮，共入戶訪談了1956名農民。
17省調查問卷問題眾多，從不同方面反映農地產權問題。因此，要找到大量問題中潛在的、反映農地產權主要方面的“公共因子”，發現農地產權的內在結構，就需要使用因子分析方法，即基于不同項目的彼此相關程度形成因子或聚類的技術，提煉出度量農地產權的主因子。然后根據因子分析的結果，參照各省份農地產權的分值情況，考察各省農地產權的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農地產權四個方面的績效表現，從而分析產權殘缺的主要原因�；谶@種分析模式，可以對各省農地產權的績效優化提出有針對性的政策建議，也為度量和改進各省份農地產權績效提供了一種較為明確和細化的方法。
（二）分析結論
1．農地產權結構
通過對2005年和2011年17省調查獲取的第一手數據的詳細分析，最終借助因子分析將農地產權的“權利束”確定為：農地使用權、農地轉讓權、農地收益權和權利穩定性。這一結構基本符合產權經濟學的理論要點和中國當前農地產權狀況。
2．農地產權績效與改進程度
關于制度安排與經濟績效的關系，道格拉斯，諾斯的基本觀點是，經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的制度是促進一國經濟增長的關鍵。在通過因子分析明確中國農地產權的基本結構后，需要進一步探討各省份農地產權的績效差別，以及各省份間不同產權表現出的差異。當然，由于政府在一定程度上對實踐認識的局限性，使得制度設計和安排總是漸進性的，因此連續考察2005—2011年農地產權績效的改進程度是必要的。
�。�1）農地產權的績效比較
從圖1中可以看出，2011年農地產權績效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現在權利穩定性上，基本處于兩個極端值。就農地產權的四個方面表現來看，廣西壯族自治區、河北省在農地使用權上表現較好；浙江省、吉林省在農地轉讓權上分值較高；云南省、福建省在農地收益權上出現了極高值；湖南省、黑龍江省的農地產權相對較為穩定。因此，這些省份在提高農地產權績效方面的具體政策和執行方案應存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區差異、資源稟賦和產業結構對農地產權績效的影響，我們進一步考察各區域不同的經濟發展情況下農地產權各方面表現的差異。依據2003年國家統計局發布的東、中、西部地區劃分標準，將調查涉及的17個省份劃分為不同區域，各省在區域中的權重值由各省2011年農業入口數計算得出，具體分值見表1。
總的來看，各區域農地產權績效表現從高至低為：東部地區>西部地區>中部地區。東部地區與西部地區的農地產權得分基本接近，而中部地區的表現較差。從農地產權的四個方面來看，東部地區在農地使用權和農地轉讓權方面表現較好，主要原因在于東部地區經濟較為發達，基本已進入城鎮化和工業化的中期階段，土地征收的發生頻率較低，農地使用權得以有效保障，同時東部地區非農產業發達，農地流轉較為頻繁。西部地區在農地收益權上得分較高，則是因為欠發達地區的農民除外出打工外，本地非農就業機會較少，經營土地成為他們的最優選擇，通過對土地進行中長期的投入可以獲得較為穩定的收入。各區域在權利穩定性指標上均表現較差，這和農村土地確權的緩慢進展有著密不可分的聯系。同時，2008年以來出現的新一輪城市工商企業“農村圈地”運動以及基于“指標置換”沖動的各地方政府推進的“農民上樓”，也對農民集體土地權利的穩定性構成重大威脅：
�。�2）2005—2011年農地產權改進程度
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