民治的方式

　　什么才是真正的法治？如何構建一個法治社會？法治的基礎或者說法治的本質又是什么？我國法學界雖有紛繁而深入的探究，但尚未有較為統一、明確的觀點。這些問題在國外法學界也是長期爭論不休。天津師范大學韓志紅教授在《中國律師》1999年第10、11、12期上發表的《公益訴訟制度：公民參加國家事務管理的新途徑》一文另辟蹊徑為我們提供了一種有效推進法治的新思路。韓文雖然沒有正面直接回答法治的本質是什么等諸問題，但卻圍繞法治的核心問題──制約政府權力──為我們提供了一種構建法治社會的民治途徑，這比回答法治基本問題的純理論文章更具釋疑作用，更具推進性和啟發性。筆者深受啟發，在此試陳管見，以此推進公益訴訟早日成為現實的法制。

　　一、法治的本質是民治

　　有人說，法治首先是“治官”，而不是“治民”，這是目前較為流行的一種說法，常見諸于大報大刊。毫無疑問，這一說法比過去的官本位思想、權力本位意識、人治觀念已經有了明顯的進步，更加接近了法的本質，符合現代法治的控權、限權理念，已經觸及到了法治的核心問題。但是，仍然是不徹底的，它沒有真正反映法治的本質。“治官”一詞所隱含的主語仍然是“官”，誰來治官呢？仍然是官本身。不容置疑，古今中外已有大量的政治學、法理學論著論證，以官來治官仍然是不徹底的、靠不住的，難免產生假治、官官相護的現象。“治官”一說在有意無意中將法治轉換成官治，必然會使法治滑入人治的泥淖。這種看似很現代、很法治的說法內心深處仍然是以官本位為基礎的，是偽法治，法律僅僅是“官治”的工具而已。而法律工具論隨時有可能為權力專橫、獨裁統治大開綠燈，希特勒發動侵略戰爭、迫害猶太人都是依據其制定的法律進行的。所以，法治不僅要治官，而且不能由官來治官。正如全國人大常委會副委員長田紀云所述：“我們所說的法治，不應是治民，而應是民治，就是人民當家人作主治理國家”。“民治”二字精練而深刻地揭示了法治的本質。法治的主語應當是民而不是官，治官要靠民而不能是官自己。只有由民來治官，治官才會徹底，才有可能形成一個高效、廉潔的政府。民治之說和人民當家作主的社會主義制度是一致的。

　　從現成的社會主義理論資源中，我們可以輕松而清晰地提煉出民治的內涵。所渭民治，主要包括三層含意：一、法律本身來源于人民的權利，是人民共同意志的反映；二、國家的一切權力起源于人民的權利，國家立法、行政、司法機關都起源于人民，經人民選舉產生。它們的一切行為都要受法律調整，要接受人民的監督，不得有任何凌駕于法律之上的權力，三、人民當家作主依法治理國家，人民不僅是立法主體，更應當是實施法律的主體。人民群眾、公民個人不僅是法律的遵守者，更是法律的執行者、監督者。只有在廣大人民群眾擁有足夠的權力，能夠成為真正的法律執行主體、監督主體時，我們的法治社會才有可能真正建成。對于人民群眾的守法義務、監督權力，我們歷來有比較一致的認識。而對于人民群眾作為最重要的法律執行主體，學界則少有此識，對于人民群眾的執法主體資格鮮有論及。我們歷來只強調人民群眾的守法義務，強調培養廣大公民的守法意識，而很少強調人民群眾是執法主體，更不要說培養人民群眾的執法意識了。來源于人民群眾的權力脫離了人民之手，變成了對人民的單方面強制。而維護法律的尊嚴與神圣絕不是只要廣大公民遵紀守法就行了。

　　客觀地講，黨和國家歷來是強調人民是國家的主人這一制度基礎的，政治理論上的宣傳亦從未有過中斷。或許是幾千年來一以貫之的官治傳統，根深蒂固的治民情結潛移默化的影響，我們的法制建設重心一直放在“官治”上，致力建構嚴格有序、高效廉潔的政府治理機構。從精簡──膨脹──再精簡──再膨脹的機構改革歷程來看，中央的匠心一直放在政府這一頭（剃頭擔子一頭熱）。而對于建構公民直接參與國家事務管理的法律制度則著墨不多，幾乎沒有提供安全、方便的公民參與國家公共事務的渠道、方法。“許多追求社會正義和公平的人們投訴

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