用人單位勞動規章制度的立法初探

　　章制度的含義原來是十分寬泛的，但當它與用人單位相聯系時，則是一個專門的勞動法律術語。它是指用人單位為加強勞動管理，在本單位實施的保障勞動者依法享有勞動權利和履行勞動義務的行為準則。這種行為準則對單位的全體人員都具有約束力。我國《勞動法》第4條：“用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。”雖然勞動法有此規定，但從現實的具體實踐中，我們發現用人單位勞動規章規則日益成為影響勞動法實施的重要因素之一。

　　一、立法背景剖析

　　1、法律缺陷。早在1954年，我國法律就涉及到用人單位勞動規章制度。1954年，政務院發布了《國營企業內部勞動規則綱要》，然而，由于時代的局限性，該綱要僅限于“全民所有制企業”。目前，該規定已經失效。1982年和1986年，國務院分別發布了《企業職工獎懲條例》和《國營企業辭退違紀職工暫行規定》，直至今日，這兩個行政法規仍然有效。但是這兩個法規的有些內容已經無法適應經濟發展帶來的新情況。更何況，這兩個法規的適用范圍僅限于“全民所有制企業和城鎮集體所有制企業”和“國營企業” 的全體職工。1995年，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）作為高層次的法律，共有三個條文涉及到用人單位勞動規章制度。該法第4條：“用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。”該法第25條第（二）項將勞動者嚴重違反勞動紀律或用人單位的規章制度作為用人單位可以隨時解除勞動合同的法定情形之一。該法第89條規定：“用人單位制定的勞動規章制度違反法律、法規規定的，由勞動行政部門給予警告責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。”這三個條文明確了制定勞動規章制度既是用人單位的權利，又是用人單位的義務，并規范了用人單位違法履行此項義務或行使該項權利的法律后果。接著，在《關于貫徹執行<勞動法>若干問題的意見》的第87條，明確了《勞動法》第25條第（三）項中的“重大損害”應由企業內部規章來規定。雖然這些規定都具有較高的法律效力，但是過于原則化，抽象化。而且關于勞動規章制度的內容，程序，效力等均未涉及，這給實踐操作帶來彈性的同時，也增加了實際操作的難度，甚至給某些用人單位提供了規避法律的機會。1997年，勞動部頒發了勞部發（1997）338號文件，它規定了勞動規章制度應包含勞動合同管理、工資管理、社會保險、福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理等七項內容，而且要求勞動行政部門從內容和程序兩方面對其進行審查，符合規定的，才予以備案。可以說，勞部發（1997）338號文件使用人單位勞動規章制度從抽象到具體邁進了一步。但是它畢竟只是由部門頒發一個規范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。

　　2、現實缺陷。雖然《勞動法》第4條和勞部發（1997）338號文件均規定用人單位應該制定勞動規章制度，但實際上，一些用人單位并沒有制定勞動規章制度，另有一些用人單位不按程序制定勞動規章制度，或者是勞動規章的內容違反勞動法律法規，片面強調了勞動者的義務，因而造成了許多的勞動糾紛，嚴重影響了勞動關系的和諧和穩定。近幾年就曾發生了一些因廠規廠紀內容違法而引發的爭議，有的地方還形象地稱之為企業中的“病灶”。（1）這是企業方面存在的弊端。另外，由于理論界對用人勞動單位規章制度的探討較少，這也在一定程度上影響了勞動執法部門在勞動執法過程中對用人單位勞動規章制度的性質認識不清，混淆規章制度與勞動紀律之間的界限，從而使具體的執法上有了一定的偏差。

　　法律的不完善和現實的缺陷使我國必須將用人單位勞動規章制度的立法提到議程上。另外，由于我國已經全面實行勞動合同制，隨著締約和

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