高校科研經費管理審計業務模式研究

作者：王雷趙亞楠

會計之友 2015年06期

近年來，隨著國家科研投入的增加，科研事業不斷發展。與此同時，科研經費產生的問題也逐漸進入人們的視野。內部審計作為科研經費監管體系重要組成部分之一，如何做才能最大程度地發揮自身的作用，才能事半功倍地解決問題，需要深入探討。本文從當前高校科研經費管理審計遇到的難點和存在的問題入手，探索在當前形勢下如何更好地發揮內部審計的作用，構建更為有效的審計業務模式，以促進科研經費更有效地利用，科研事業更好地發展。

一、當前科研經費審計的背景

（一）科研經費管理失控、部分經費被濫用

當前科研經費領域最突出的問題是科研經費管理失控，科研經費被侵占，科研經費績效低下，甚至存在更為嚴重的科研腐敗問題。2013年中國科協的一項調查顯示，在一些高校和科研機構中，科研資金用于項目本身僅占40%左右，大量的資金流失在項目之外。2013年10月11日，科技部部長萬鋼在國新辦舉行的新聞發布會上表示，“科研經費管理出現過一些問題，甚至是惡性問題，我對此感到憤怒、痛心和錯愕”，“我們絕不容忍這些現象，要堅決杜絕經費管理上的問題”（萬鋼，2013）。之所以產生這些問題，原因可以概括為以下三點：

1.預算失控是造成科研經費問題的根本原因

一個科研項目到底應該花多少錢，其應然的預算是多少，由怎樣的審查確認機制來確認，是科研經費管理的首要問題。目前科研經費管理對預算的關注度不夠，預算未能很好地發揮作用，主要表現為預算編制不合理，預算執行不到位。從我國目前實際情況來看，預算編制只是一個形式，沒有經過充分的測算或討論，也沒有有效的預算審查機制。預算不合理是造成當前科研項目經費“合規花不完，花完不合規”的根源之一。到了執行階段，預算形同虛設，當科研資金到手以后，很少有項目組嚴格按照科研預算執行，隨意更改項目預算的情況時有發生，預算失去約束力。如果預算沒能起到很好的控制作用，后續的監管和控制很難有所作為。

2.支出管理失控是造成科研經費問題的重要原因

財務管理部門對項目經費支出缺乏實質有效的控制。財務管理部門對科研經費的支出管理主要集中在有關單據合規性的檢查上，對相應業務的真實性關注不足，大量與科研無關的支出以勞務費、專家費、交通費、會議費等名義得以報銷。而科研管理部門注重科研項目申報、批準，科研成果統計等，并不關注科研經費的使用情況，也未能對科研支出的相關性進行有效控制。

3.科研人員的觀念、意識和習慣也是造成當前科研經費問題的重要原因

很多科研人員認為經費是自己爭取到的，學校提取管理費后便與之關系不大，可以完全歸自己支配。很多科研人員覺得在項目中報銷個人費用、變相列支人員費用沒有什么，特別是在人員費管理制度不合理的情況下，使得這種情況更為普遍。

（二）國家外部監管力度不斷加強

1.各類審計、檢查不斷增加

科研經費問題引起各主管部門甚至黨中央國務院的高度重視。各主管部門、監管部門都加大了對科研經費的檢查和審計。如2013年6月，科技部、財政部召開加強科技計劃經費監管暨科技部2013年科研經費巡視檢查工作視頻啟動會。會上，科技部部長萬鋼強調“要構建上下聯動、內外結合的監管體系，明晰部門、地方和單位的職責分工，要加強經費專項審計和巡視檢查工作力度，建立健全經費監管長效機制”（萬鋼，2013）。教育部、衛計委、國家自然科學基金委等都加強了對所管理經費的檢查。國家審計署加強了對科研經費的審計力度。

2.各類法規制度不斷完善

2012年教育部、財政部連續出臺了《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》、《關于進一步加強高校科研項目管理的意見》、《關于進一步規范高校科研行為的意見》等文件，進一步規范和加強了高校科研經費管理和監督工作。2014年3月，國務院發布《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》，全面改進和加強中央財政科研項目和資金管理。

二、當前高校科研經費審計面臨的難點

（一）科研業務管理具有其復雜性

不同于其他業務管理，科研業務管理具有其復雜性。內部審計需要深入了解其事計對象的業務、控制、風險，才能有效開展工作。科研業務有別于其他業務的一個重要特點就是其業務過程的不確定性。其他業務比如醫療、培訓、建筑等都有業務規范可循，都有各類標準可資借鑒，而科研業務往往是對未知領域的探索，其業務過程和費用開支都有很大的不確定性，如何對其進行有效管理和審計，都是一個需要深入探索的問題。

（二）科研經費管理內部控制薄弱

當前科研經費管理諸多問題的根源之一就是其內部控制薄弱，“項目級內控沒有、院系級內控虛設、校級內控乏力”，并不是個別現象。資源有效利用和事業目標實現都有賴于內部控制，審計工作開展更是離不開內部控制，一個缺陷眾多的內部控制會大大增加審計的工作量和工作難度。而科研經費管理問題的解決又最終取決于內部控制的建立和有效執行，如何實現這一點，也是科研經費管理與審計需要面對的問題。

（三）科研經費數量大，而審計力量有限

科研項目種類多、數量大、金額大。在一些高校，每年有幾十個科研類別、幾千上萬個科研項目、十幾億元甚至幾十億元科研經費。當這些科研經費都需要納入內部審計范圍時，對人力資源有限的內部審計部門來說，是個很大的挑戰。內部審計部門需要把握科研管理的業務及其內部控制，需要把握其內在特點和規律，需要建立有效的審計業務模式，才能事半功倍地開展審計工作，應對日漸增長的業務需要。這不是簡單委托社會中介審計機構能夠完成的，從實踐來看，由于社會審計機構對高校業務并不熟悉，往往難以取得良好的效果。

三、當前高校科研經費審計存在的主要問題

科研經費審計日漸成為科研經費監管體系的重要組成部分，成為高校內部審計重要業務之一。但在當前實務中，還存在著下述一些問題。

（一）內控關注度不夠

很多科研經費審計還只是停留在核查單據層面，沒有對科研經費管理業務及其內部控制高度關注。目前，財務部門在核算環節一般只對票據合規性進行審核，內部審計部門如果也做類似工作，則很難發現科研經費中存在的問題，只能是重復勞動。

當前科研經費問題叢生的重要原因之一就是內部控制失效。內部審計的關鍵就是要推動三級內部控制（包括校級、院系級、項目級）的落實，促進有關部門和單位履行管理責任，而不是替代有關部門履行職責。

（二）整體把握不夠

很多高校的科研經費審計通常局限于單個科研項目，對單位整體科研經費情況和管理狀況缺乏了解把握，對單位整體風險和內部控制缺陷缺乏評估判斷，項目選取存在被動性、盲目性，既做了一些低效和無效工作，又存在不少盲區和死角，造成審計工作事倍功半，績效不高。

（三）重點突出不夠

很多科研經費審計沒有突出重點項目和重點業務環節。突出重點建立在對業務及其內部控制了解把握的基礎上。科研經費數量大，并不意味著其潛在風險大。如有的科研支出主要是設備采購，采購工作又歸口管理并有效執行，則未必列為審計重點；又如有的科研支出，主要是材料采購，其金額未必有設備采購金額大，但材料采購如無有效內控措施，則應列為審計重點。

四、高校科研經費管理審計業務模式

如何滿足當前科研經費審計的需求，如何突破當前科研經費審計難點，如何解決當前科研經費審計存在的問題，從而事半功倍地開展審計工作，需要建立切實有效的審計業務模式。本文提出的科研經費審計業務模式概括來講就是：“明確一個目標、突出兩個重點、堅持三個促進、通過四種方式、搞好五個結合。”

——明確一個目標是指：明確內部審計的建設性目標，科研經費審計的根本目標是促進科研事業的發展，應注重反映科研經費管理的體制性機制性問題。

——突出兩個重點是指：在眾多科研項目中，突出對重大項目、重要業務環節的審計，在現有審計人力資源基礎上，事半功倍地開展審計工作。

——堅持三個促進是指：通過審計促進內控建設、促進責任制落實、促進經費效益提高。

——通過四種方式是指：根據科研項目不同特點，通過過程審計、事后審計、審計調查、審簽四種方式靈活有效、實事求是地開展審計工作。

——搞好五個結合是指：把科研經費審計與學校預算執行審計、學校大額資金管理審計、院系管理審計、管理部門審計、經濟責任審計等常規審計工作有效結合起來，整合審計事項，提高審計效率，盡量減少對科研工作運行效率的影響。

（一）高校科研經費管理審計應突出一個目標

高校科研經費管理審計必須突出建設性、服務性目標。

不同于外部審計，內部審計不僅需要準確地查出問題，還需要找到問題的解決之道，需要想方設法完善內部控制、治理過程。正如國際內部審計概念所言，內部審計是一種獨立、客觀的確認與咨詢活動，其目的在于增加組織價值、改善組織業務，通過系統、規范的方法來評價并促進風險管理、控制與治理過程的有效性，從而幫助組織實現目標。內部審計被視為幫助改善治理、支持關鍵治理程序的最合適職業。內部審計已經由原先的僅為管理服務轉變成為整個組織實現有效的治理提供服務。這對高校科研經費管理審計是完全適用的。

因此，內部審計部門應該明確目標，突出建設性和服務性的作用。一方面，促進學校財務、科研管理部門、院系、項目組完善管理內部控制，促進科研經費的有效使用。另一方面，通過科研經費管理審計，對管理控制薄弱環節進行彌補，對經費使用不當行為進行糾正，確保科研經費管理內部控制的有效性。

（二）高校科研經費管理審計應把握兩個重點

內部審計工作必須把抓住重點落在實處，涉及面廣、項目眾多的科研經費審計更是如此。具體來說，應抓好重要項目和重要業務環節兩個重點。

1.重要項目

項目的重要性主要包括兩個方面，一是指金額較大；二是指性質重要。

在金額方面，不同單位可以根據單位具體情況確定重要性額度。例如，某985高校每年有新增科研項目約5000項，其中年度項目撥款在50萬元以上的項目有約800項，500萬元以上的項目約30項，1000萬元以上的約10項。抓住主要項目，可以通過較少項目數量覆蓋較大項目金額，如在上例中，50萬元以上項目數占到總項目的15%，但其對應金額卻占到70%。

在性質方面，關注度高、社會影響較大的項目應作為重點，比如國家級重大科研項目。縱向科研項目來自國家財政撥款，一般應作為重點。

2.重要業務環節

重要業務環節是指容易出現差錯和問題的地方，包括管理控制中的薄弱部位、銜接部位。這些地方可能存在一些潛在的管理控制缺陷，在一定的社會環境下，可能會產生問題，甚至違法違規行為。

從目前情況來看，主要包括以下三個業務環節：

（1）經費轉撥

在經費轉撥環節，有的項目偽造虛假經濟業務套取資金，有的項目將經費轉撥到項目負責人自己控制的公司，有的項目外撥測試費異常，缺乏合理依據。對于科研經費轉撥的控制，有些學校還沒有建立切實有效的管理控制措施。

（2）設備、材料采購

在設備、材料采購環節，有的項目材料采購價格明顯高于市場價，有的項目利用材料采購套取資金。有些學校還沒有建立設備采購、材料采購的歸口管理。

（3）勞務費開支

在勞務費開支環節，有的項目虛列參與人以勞務費名義套取資金，有的項目采取各種方式在業務費中列支人員費。有些學校還未對勞務費開支建立有效的管理控制。

（三）高校科研經費管理審計應堅持三個促進

高校內部審計部門進行的科研經費審計不能局限在對財務、會計事項的審計上面，要想促進科研經費問題的解決，必須從管理控制機制入手，開展科研經費管理審計。具體來說，就是要促進三級內控落實，促進經濟責任履行，促進資源績效提高。

1.促進三級內控落實

科研經費問題的解決，完善內部控制是重要的渠道之一，就高等學校而言，應完善校級、院系級、項目級三級內控。科研經費管理審計的一個重要目標就是促進三級內控落實。

（1）校級內控。校級內控是學校層面關于科研經費的管理控制，主要由學校財務管理部門、科研管理部門等設計和實施，包括制定科研經費管理辦法、對院系科研經費管理進行指導、對科研項目經費管理進行指導、對科研經費支出進行監管等。

校級內控應注重預算控制，財務管理部門應積極參與支出預算的編制，科學設置預算科目，使得項目預算更具有可行性。科研管理部門應同項目管理者進行良好的溝通，就預算制定方面提供全面指導，如有條件應進行科研項目效益分析和預測。除此以外，校級科研經費的管理還涉及到成本的劃分問題，國外有些高校設立了專門的機構負責細化科研成本，按規定將經費預算劃分為直接成本和間接成本，同時對兩種成本的比例作出明確規定。比如德國針對科研項目的核算研發了一套成本核算的軟件，核算的范圍包括人員成本、資源消耗成本、運行成本、儀器設備成本等，有助于科研成本的分類歸集，為科研經費財務管理提供有效的基礎信息（李蕓，2013）。

（2）院系級內控。院系級內控是院系層面關于科研經費的管理控制，包括設計本院科研經費管理內部控制、執行國家和學校科研經費管理辦法、對本院科研項目經費管理進行指導、對本院科研經費支出進行監管等。

院系級內控直接面對各個課題組，對科研經費的使用情況有更加直觀的認識，管理的相關性更強。一般來說，院系應設置相應的科研管理機構，由專人負責學院整體科研工作，由科研秘書承擔科研管理的日常工作，與校級的科研管理和財務管理等部門進行工作對接，確保科研項目管理相關的制度、流程、規范、預算、合同、會計準則等得到遵守和落實，同時為科研項目組在理論和實務層面提供有效的指導。院系級內控對于把握科研項目進度、控制科研項目開銷有著更多的發言權，作為學校和科研項目組之間的紐帶，院系級科研內控應該對該院系所有科研項目進行有效的過程管理和質量控制。良好的科研環境與有效的院系級科研管理密不可分。

（3）項目級內控。項目級內控是項目組層面對于科研經費的管理控制，是項目組的自我控制，包括設計本項目科研經費管理內部控制、執行上級有關管理辦法、對本項目科研經費支出進行管理控制。

項目級內控是落實三級內控的基礎和關鍵。對于一定金額以上的項目，如果各類管理，包括資產采購、轉撥合同、常規報銷等只由項目負責人負責，勢必存在較大的風險隱患。因此，強調項目級內控，要做到各個職能合理分工，對各類事項分別授權，各項費用的支出經過各級人員的審核簽字后方可執行，這樣在項目一級便可做到內部制約，減少問題的產生。對于金額較小的科研項目，可以設計簡易、必要的內部控制程序。

三級內控機制能夠在一定程度上防范科研經費問題的產生，目前已在一些高校實施并取得成效，比如香港科技大學的科研管理機構就分為校級、院級和系級三級管理。校級科研管理依靠研究和發展部。在大學教務委員會和各學院院務委員會下，設有常務研究委員會，負責制定大學和學院的研究計劃、審批科研項目、分配研究經費等，各系中也設有職能近似的組織（江天仿，2005）。

學校審計部門應加強對科研經費管理三級內控的監管，促進三級內控的落實，主要工作包括：

1）促進學校和相關部門、院系、項目組建立切實可行的內部控制，使得內部控制設計“于法周延、于事簡便”，相關管理辦法詳細、明晰、宜于操作。

2）促進相關管理部門、院系、項目組切實執行內部控制，確保內部控制落實。

3）對三級內部控制的設計和運行進行檢查測試，并評估內部控制的有效性。對發現的內部控制缺陷及時督促整改落實。

2.促進經濟責任落實

（1）促進相關管理部門責任的落實。內部審計部門在科研經費監管體系中應促進相關管理部門履行職責，落實管理責任，而不是替代相關管理部門履行責任，這在科研經費過程審計中尤為重要。

內部審計部門應促進管理責任細化、落實，確保校級管理責任落實到部門、科室，對管理的銜接部門應特別關注，并通過對管理責任的定期檢查促進管理責任的落實。

（2）促進院系管理責任的落實。內部審計部門應促進院系更好地理解和執行其應當承擔的科研經費管理責任。

內部審計部門可以發揮自身優勢，幫助院系建立完善科研經費管理內部控制，更好地發揮其承上啟下的作用，優化政策執行，強化管理效果，提高資源績效。

內部審計部門在對院系負責人經濟責任審計中應注重對科研經費管理責任的審計。

（3）促進項目負責人直接責任的落實。內部審計部門可以通過多種形式促進項目負責人了解其所承擔的直接經濟責任，并通過對科研項目的審計促進項目負責人經濟責任的落實。

3.促進資源績效提高

從投入產出角度考慮，科研經費投入應有相應的產出，產出若大于投入則說明投入是有績效的。由于科研項目的特殊性，無法對產出進行精確的貨幣計量。對于科研項目績效，可以從資源利用效率和資源利用效果兩方面來分析。

（1）資源利用效率

資源利用效率是指所投入的資源是否存在著閑置或低效，如果存在閑置或低效，則這部分資源投入是無效率的。如對某985院校的審計中發現某大型儀器在購買一年之后便被閑置，根本沒有發揮出其應有的價值。對固定資產的盲目購買、重復購買、結構不合理購置都會造成這種現象。長期以來存在著“重物輕人”，“重投入、輕回報”的思想，對已經購置的資產缺乏有效管理，對是否應該購置某類資產也缺乏論證，結果就是科研經費的效率損失。

關注資源效率應關注以下問題：第一，科研項目中相關資金支出和資產的采購是否真實合理。某些儀器設備投入是否必要，是否在項目預算范圍內。第二，科研項目中相關資產的存儲是否合理。所購固定資產是否納入學校統一管理，所購材料、低值易耗品是否登記入庫，進行專項管理。第三，科研項目中相關資金資產的使用及后期處置是否合理。

（2）資源利用效果

科研產出很難采用貨幣計量，無法直接與貨幣投入進行對比，對績效的衡量可以采用目標實現程度這一指標，即在項目實施之前所設定的計劃、預期和可行性等。目標可能是近期的也可能是遠期的，所以在評定資源利用效果的過程中，需要考慮客觀環境的變化對既定目標的影響，以及各種目標的可測量程度。

科研成果評價大多數情況下依賴兩個要素：同行評議和市場承認。應用學科以科研轉化成果和效益衡量；理論研究則多靠同行評議，對同類項目的產出效果進行橫向對比；基礎型學科應考慮到長期性，不能單純以科研成果來衡量。此外，目前理論界還對科研項目績效在建立一些數學模型的基礎上開展計量分析進行了一些探索，通過數學模型進行績效評價，比如基于知識生產函數（KPF）的擴展改進的科研績效評價模型和平衡計分卡績效評價模型（陳國興、張浩江，2012）。這些模型還處于探索階段。

（四）高校科研經費管理審計應綜合運用四種方式

高校科研經費項目數量多、種類復雜、金額大，在開展審計時可以采取不同方式，分類管理，突出重點，提高審計績效。

1.審計調查

審計調查是把握整體情況的手段，也是內審機構運用審計手段參與科研經費監管的方式。通過審計調查，可以集中精力摸清科研經費的整體情況，區分重大、重要和一般項目，揭示重大風險和漏洞，為接下來安排審計任務做準備。審計調查可以對審計的科研項目所存在的問題進行客觀歸納和綜合反映，分析原因并提出合理化建議，為提高項目本身的績效提供合理的依據。相對于其他審計方式，審計調查針對性更強，能進行整體性把握，審計方法較為靈活。

內部審計部門應定期對學校科研項目整體情況、科研管理狀況等做全面審計調查，全面了解和掌握科研管理的業務、控制、風險，總體把握內部控制缺陷和系統性問題，為制定科研項目審計業務戰略奠定基礎。

2.過程審計

過程審計相對事后審計，能夠更好地在過程中發現問題并解決，直接提高被審計項目的效率和效益，控制潛在風險，起到防患于未然的作用。過程審計介入科研項目過程監管，充分結合了事前審計、事中審計和事后審計的優點，缺點是成本較高。在有限的人力物力條件下，可突出重點，對重要業務環節進行過程審計。

內部審計部門應結合學校特點，確定過程審計的范圍，例如對一定金額以上的轉撥事項、一定金額以上的采購事項等。

3.結果審計

結果審計可以集中在較短時間內完成科研項目的審計，并從中發現問題督促項目組整改。相對于過程審計，結果審計從科研項目結果入手，以查漏補缺和防止舞弊為主，充分發揮事后審計的威懾作用，效率較高。

內部審計部門對一定金額以上的科研項目（如50萬元以上）應逐步擴大結果審計的覆蓋面，加強審計監管。對項目中風險較大的開支項目，應重點審計。

科研經費審簽是按照目前有關科研經費管理辦法對科研經費的監管方式之一。根據科研經費管理辦法，科研項目結題時需要有項目經費收支的財務決算報告，審計部門應對經費使用情況審核簽字。不同單位在對科研經費審簽時，審查的深淺程度不一。

內部審計部門應在現有基礎上，優化審簽的業務方式，做到相對有效的控制，起到對科研經費的監管作用。

總體來看，四種審計方式各有側重，應具體問題具體分析，統籌考慮，綜合運用。

（五）高校科研經費管理審計應做好與其他審計的五個結合

高校科研經費審計是高校內部審計的重要組成部分，應做好與其他五類常規審計的有機結合，包括學校預算執行審計、學校大額資金管理審計、院系綜合管理審計、管理部門內部控制審計、經濟責任審計等，從而科學整合審計資源，不斷提高審計績效。

1.在學校預算執行審計中，要把科研經費納入總體預算管理，提高預算管理水平和執行能力。

2.在學校大額資金管理審計中，本身就包含對科研經費的審計，是科研經費監管的重要一環，應從資金支出角度嚴格把關。

3.在院系綜合管理審計中，應把科研經費管理情況作為院系管理情況的有機組成部分，促進科研經費院系級和項目級內控的完善和落實。

4.在管理部門內部控制審計中，應對相關管理部門科研管理內部控制設計和執行情況進行審計，促進管理部門有效地加強監管，更好地提供服務，促進校級內控的完善和落實。

5.在經濟責任審計中，應對相關管理部門、院系負責人科研管理責任的履行情況進行審計，切實落實經濟責任。

總而言之，高校各有特點，科研經費的總體金額和結構分布有所不同，內部管理體制也千差萬別，對科研經費的審計不能一概而論。但無論哪種情況，都應明確內部審計服務性目標，明確當前科研經費審計的業務定位和業務模式。促進三級內控、落實經濟責任是解決當前經費管理問題的有效手段，能夠在很大程度上防范和控制風險。同時，通過突出重點，綜合運用四種審計方式，做好各類審計的結合，有效提高審計績效。內部審計應積極融入科研經費監管體系建設，以解決問題為主要目標，以落實內控為主要抓手，以促進發展為根本宗旨，努力推動科研經費管理體制的完善。

作者介紹：王雷，趙亞楠，北京大學

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