關于財政性學前教育經費在幼兒園之間的分配問題

[摘要]在當前的財政性學前教育經費分配體制下，重點幼兒園往往會分到較多的財政性經費，而普通幼兒園獲得的財政性經費比較少。這樣分配的目的是通過重點建設一部分示范幼兒園，以帶動整個學前教育質量的提高。但是這樣做是否能真正提高學前教育的質量?是否有利于實現教育公平?是否有利于提高教育經費的利用效益?本文試著在對這些問題進行探討基礎上提出改進財政性學前教育經費分配的建議。

　　[關鍵詞]財政性學前教育經費；分配；效率；公平

    　　一、現狀

    　　財政性學前教育經費在幼兒園之間的分配是學前教育經費管理體制的一個重要內容，關系到整個學前教育質量的提高和學前教育事業的發展，也影響到社會各個群體的切身利益。

    　　財政性學前教育經費是指各級政府的財政支出中用于學前教育的經費，在我國還包括用于學前教育的教育附加費。這些費用一般由財政或稅務部門轉撥給教育主管部門，然后由教育行政部門根據需要按照一定的比例劃出用于學前教育的經費，并把這些經費分配到各個幼兒園和學前教育部門。

    　　目前在我國，整體上，財政性學前教育經費在幼兒園之間分配的特點是：在市區，財政性學前教育經費一般由區教育局負責分配；在郊區，一般由鎮一級的教育主管單位負責分配。這些經費一般只分配給公立幼兒園(至于公立轉制的幼兒園，由于我們得到的資料不一致，并且這類幼兒園作為改革實驗的產物數量不多，我們在這里不進行討論)。除以上情況外，財政性學前教育經費分配體制的最大的一個特點，就是對重點幼兒園進行重點資助，分給他們的經費比較多，對辦學條件及質量相對比較落后的幼兒園則進行補償性投入，對普通幼兒園進行一般性投入。我們把這種分配機制暫且稱作傾斜性分配體制。

    　　傾斜性分配體制造就了一小部分設備先進的幼兒園和一大批相對比較落后的幼兒園并存的局面。為什么要對重點幼兒園進行重點投入呢?有學者提出，實行這種分配體制，目的是要重點建設一批示范幼兒園，使示范幼兒園的設施、配置和師資等都達到一個非常高的水平，以這些示范幼兒園為樣版，為其他幼兒園樹立一個奮斗的目標，以帶動整個學前教育質量的提高。(姜瑾：《當前學前教育存在的問題及改革的思路》，《早期教育》2001年第12期)

    　　二、存在的問題

    　　現行的傾斜性的分配體制對促進學前教育事業的發展發揮了一定的作用，但是也存在著許多問題。

    　　(一)不利于提高學前教育的整體質量

    　　傾斜性分配體制確實能迅速提高重點幼兒園的質量，但是對提高普通幼兒園的質量的作用不明顯。它對普通幼兒園有積極的影響，也有消極的影響，且消極的影響要遠大于積極的影響。

    　　1．傾斜性分配體制對普通幼兒園的積極影響。

    　　首先，在傾斜性分配體制下，重點幼兒園獲得的經費較多，普通幼兒園的經費較少，人為地造成了兩類幼兒園之間的距離拉大，這會對普通幼兒園造成壓力，使他們產生緊迫感，能夠調動他們努力提高幼兒園質量的積極性，想方設法改進幼兒園的質量。

    　　其次，重點幼兒園獲得充裕的經費之后，有能力裝修園舍，添置先進的教學設備，聘用優秀的幼兒園教師，將幼兒園建成符合國家標準甚至大大超過國家標準的幼兒園，這樣就為普通幼兒園樹立了樣板，為他們指明了發展的方向。

    　　2．傾斜性分配體制對普通幼兒園的消極影響。

    　　首先，傾斜性分配體制在給普通幼兒園帶來壓力的同時也使他們喪失了參與競爭的動力。通過對一些實際情況分析之后，我們發現，在傾斜性分配體制下，不少普通幼兒園努力提高辦園水平和幼兒園質量的動力往往不是與重點幼兒園競爭的壓力帶來的，他們在這種情況下往往并不想與重點幼兒園競爭，因為現行的經費分配體制使他們獲得的財政性經費與重點幼兒園相比少得可憐，他們很清楚他們與重點幼兒園根本不在同一起跑線上，他們再怎么努力也趕不上重點幼兒園，也就是說傾斜性的分配體制使他們喪失了競爭的信心；并且，這些幼兒園的管理者也明白：競爭不過重點幼兒園也不是他們的過錯——這是分配體制造成的。他們要辦好幼兒園的動力并不是來自于傾斜性的分配體制，而是來自于教育管理部門的評級和獎勵。即使他們競爭不過重點幼兒園，他們還有獲得較好的評級和各種獎勵的機會，這些就成了他們實際的奮斗目標。所以，與其用傾斜性的經費分配體制還不如用評級和獎勵的辦法來激勵幼兒園發展。

    　　其次，普通幼兒園與重點幼兒園籌措其他經費的能力的差距也大大地拉開了。對公立幼兒園來說，學前教育經費除了大部分來自于財政性教育經費外，幼兒園向幼兒家長收取的學雜費、贊助費也是一個重要來源。以上海市浦東新區為例，在1998年，浦東新區的學前教育經費有31．5％來自于事業性收費。而各個幼兒園的收費標準是不同的，重點幼兒園憑借高質量的園舍和高水平的師資制定的收費標準較高，但富裕階層的幼兒家長仍趨之若騖，爭著把子女送進重點幼兒園；而收入一般的家長只能把子女送進收費較低的普通幼兒園，這樣重點幼兒園和普通幼兒園的事業性收費又產生了較大差距，更加劇了普通幼兒園在競爭中的不利境況。

    　　(二)不利于提高學前教育經費的使用效率和效用

    　　1．對學前教育經費使用效率的影響。

    　　效率在本文中是指幼兒園管理人員在一定時間內將一定的資金恰當地應用到最需要的地方，它強調的是資金使用的過程。對于重點幼兒園來說，他們有充裕的資金，相比普通幼兒園有著絕對的競爭優勢，不用擔心普通幼兒園與他們競爭，他們可以從容地安排資金的使用，但是，正是這種寬松的環境使得重點幼兒園不能像普通幼兒園一樣在資金的使用上精打細算，他們建造豪華的園舍，引進高級的教學設備，往往會造成奢侈浪費現象，這種現象在許多重點幼兒園都已經產生了。另外，對一些普通幼兒園來說，他們失去參與競爭的信心后，使用經費的效率也會受到影響。但是，他們仍然希望能夠獲得較好的評級和盡可能多的獎勵，他們也仍需要與同類幼兒園展開競爭。因此，他們仍有提高經費使用效率的壓力和動力。如此看來，傾斜性的教育經費分配體制對重點幼兒園的經費使用效率的影響更大。

    　　2對學前教育經費使用效用的影響。

    　　效用與效率是不同的概念。效用在本文中是指教育經費在使用后對社會和個人來說所產生的收益，它強調的是結果。為了更好地說明傾斜性教育經費分配體制對經費使用效用的影響，我們先來舉一個西方經濟學里常用的例子：有這么兩個人，一個已經兩天沒吃飯了，而另外一個剛剛吃過飯，并且吃得很飽了�，F在有一份食物要給他們，如果給已經吃飽的這個人，他可能會感到痛苦，然而，如果給已經兩天沒吃飯的這個人，這個人會感到莫大的滿足，而另一個也會減輕痛苦。顯然，后一種分配方法使得這份食物發揮的效用大得多。這種差別是由兩個人不同的基礎所造成的。

    　　現在，我們來看看幼兒園經費的使用效用問題。假設有兩家幼兒園，一家是資金充裕的重點幼兒園，另一家是資金相對缺乏的普通幼兒園，再假設兩家幼兒園的管理者能力和積極性都相同，因此他們使用經費的效率是相同的�，F在有一筆資金，如果給重點幼兒園，重點幼兒園會把這筆資金用在最需要進行的多媒體改造上，而如果給普通幼兒園，普通幼兒園會把這筆資金用在最需要進行的廚房衛生改造上。顯然，如果這筆資金給普通幼兒園使用，它發揮的效用將更大，如同前面的例子一樣，這是由這兩家幼兒園的不同的基礎造成的。重點幼兒園所擁有的資金比普通幼兒園多，它對基本設施的需要已經得到滿足，而普通幼兒園仍需要對基本設施進行投資，而造價相同的基本設施所發揮的效用遠比高級設施大。在傾斜性分配體制下，重點幼兒園將大量的經費用來購買高級設施，而普通幼兒園卻缺乏購買基本設施的經費，這樣，重點幼兒園的經費使用效用就不如普通幼兒園高，從而降低了財政性學前教育經費的使用效用。

    　　(三)不利于實現教育平等

    　　在現行的教育經費分配體制下，在幼兒人數相等的條件下，重點幼兒園的生均經費必然要高于普通幼兒園，并且差距往往是比較大的。而進入重點幼兒園的幼兒的家庭大多是高收入家庭，進入普通幼兒園的幼兒的家庭大多是低收入家庭，也就是說高收入階層的人消費了較多的教育經費，而低收入階層只能消費較少的教育經費。在稅收體制平等的條件下，就相當于拿窮人的錢補助富人的教育，或者說把窮人的部分收入轉移給了富人。在資本主義社會里，政府為了改進國民的福利，往往是將富人的部分收入轉移支付給窮人。我們在學前教育領域里的做法卻與他們相反，這顯然是不公平的�？赡苡腥苏J為我國的稅收體制并不是平等的，富人繳的稅多，理應消費較多的教育經費。但是我國的累進稅收制執行得并不理想，并且，稅收平等與否并不是我們所要討論的問題，我們在這里只能假設稅收平等，然后來討論學前教育經費分配的問題。

    　　三、改進的建議

    　　針對現行的財政性學前教育經費分配體制存在的問題，下面提出若干改進的建議并對可能遇到的問題作點探討。

    　　(一)關于財政性學前教育經費分配權的建議

    　　目前的分配權的安排結構是比較合理的，應該繼續維持這種安排結構。目前，在市區由區教育局掌管分配權，在郊區，由鎮一級的教育主管單位掌管分配權。在市區，分配權不可能放在市級教育主管單位，但也不能放在比區級更低的教育主管單位上。幼兒父母一般都會將幼兒送進家庭所在區的幼兒園，跨區的不多，這樣就是由各個區負責本區內的學前教育。而在郊區，家長一般會將幼兒送進家庭所在鎮的幼兒園，這樣就由各個鎮負責本轄區內的學前教育，并且由于各個鎮的經濟發展水平不一致，各個鎮對學前教育的需求也會有所不同，經濟水平較高的鎮，學前教育需求高，教育經費就需要多投入，反之，則少投入。這樣，按照“誰受益，誰付費”的原則，分別由區級和鎮級教育主管單位負責學前教育經費的分配就比較合理了。

    　　(二)關于分配對象的建議

    　　目前，財政性學前教育經費的分配對象主要是公立幼兒園。私立幼兒園所需要的經費由舉辦者自行籌集。這兩類幼兒園的區別之一是公立幼兒園是非盈利性單位，私立幼兒園是可以盈利的，所以有人認為私立幼兒園不應該得到政府的資助。但是，私立幼兒園也為社會學前教育做出了貢獻，彌補了公共學前教育的不足，因此，在適當的情況下，政府也應拿出一部分專項資金支持私立幼兒園的發展。

    　　(三)關于分配原則的建議

    　　財政性學前教育經費在幼兒園之間的分配原則是分配體制的最重要、最核心內容。我們認為財政性學前教育經費在幼兒園之間應該按照幼兒園的幼兒人數平均分配，我們暫且把這種分配方法稱之為平均分配體制。財政性學前教育經費的主管單位按照市場價格和實際需要計算出各類幼兒的人均教育經費，然后按照每個幼兒園所擁有的各類幼兒人數計算出該幼兒園所需要的經費進行分配。其計算公式如下：E=∑CīNī,其中，E表示分配給一個幼兒園的經費，Cī表示第ī類幼兒所需要的人均財政性經費，Nī表示該幼兒園所擁有的第ī類幼兒數，n表示該幼兒園的幼兒種類數。這里的幼兒種類數主要是按照幼兒的在園時間劃分的，如有半日的，有全日的，還有寄宿的，等等。種類不同，所需要的經費是不同的。在這里還需要對C解釋一下，C是指第ī類幼兒所需要的人均財政性經費，是第ī類幼兒所需要的人均經費的一部分。因為，前面已經提到過，幼兒園所需要的經費并不是全部來自于財政性學前教育經費，還有一部分來自于幼兒園向幼兒家長收取的學雜費、贊助費以及社會的捐助。所以，每個幼兒園中，Cī在人均全部所需經費中的比例應與所有公辦幼兒園的財政性經費總和所占全部經費的比例相一致。

    　　對財政性學前教育經費在幼兒園之間的分配體制進行上述改革之后，也會產生一些問題，下面對這些可能產生的問題做出適當的解釋。

    　　第一個問題是，在平均分配體制下，如何給幼兒園提供激勵機制?平均分配有點像吃大鍋飯，但是，這并沒有消滅競爭，也沒有消除差別。由于幼兒園經費的一部分來自于幼兒園的收費，他們可以想方設法提高財政性經費的使用效率，只要自己的經費使用效率高于其他幼兒園，本幼兒園的質量仍可以超過其他幼兒園，從而有實力提高本幼兒園的收費標準，這樣本幼兒園所獲得的經費就可以超過其他幼兒園，也就有更充裕的資金進一步提高辦園質量，從而形成良性循環。并且，在平均分配體制下，所有的幼兒園的競爭起點都是相同的，在競爭中落后的幼兒園的管理者就不能再把幼兒園的落后歸咎于不公平的經費分配體制。這樣，他們不僅參與競爭的信心和能力得到了提高，他們參與競爭的動力也大大增強。此外，還應繼續執行對幼兒園的評級制度和對取得優秀成績的管理者進行獎勵，對那些教育經費使用效率高、辦園質量好的幼兒園給予較好的評級和較多的獎勵，使幼兒家長能夠容易地區分質量高的幼兒園和質量低的幼兒園，引導幼兒家長將子女送進評級好的幼兒園，從而擴大這些幼兒園的生源，也就擴大了他們的經費來源，使得這些幼兒園的管理者得到了回報，更提高了他們辦好幼兒園的積極性。同時，還應減少教育主管單位對幼兒園工作的直接干涉，給幼兒園更多的自主權，讓他們自由地參與競爭。也就是要弱化教育主管單位和幼兒園的關系，使幼兒園成為獨立的法人，而不是政府的附屬機構，使教育主管單位起到更多的監督的作用。

    　　第二個問題是，在平均分配體制下，如何保證學前教育經費使用的高效率?從前面的討論中，我們可以看出，在平均分配體制下，幼兒園之間的競爭將會更加激勵，在激烈的競爭中，每個幼兒園都會盡可能提高經費的使用效率，從而整個學前教育經費的作用效率都會大大提高，所以，提高經費的使用效率，關鍵是要讓幼兒園積極地參與競爭，而在平均分配體制下，讓幼兒園參與競爭的關鍵是必須使幼兒園的收費在幼兒園的經費中保持一定的比例，這個比例既不能太高，也不能太低。太高了幼兒家長將難以承受，太低了又起不到激勵幼兒園的作用，目前這個比例在30％到40％之間，這樣的比例是比較合適的。

    　　至于教育平等的問題，且不討論平均分配體制自身是否公平，同現行的傾斜性的分配體制相比，不論是對幼兒園還是對幼兒家庭來說，平均分配體制無疑要公平得多。

    　　當然，平均分配體制一旦應用到實際當中，還會遇到很多問題，必須對這些問題進行更多的研究，才能使平均分配體制順利地執行下去。

    

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