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OECD國家早期教育與服務財政支出研究
（北京師范大學教育學院 曾曉東 張麗娟）
摘 要：當一個政府越來越成熟穩定之后，它的財政就越來越從增加收入轉向如何合理地安排其財政支出。目前，我國就面臨著重構國家基本服務框架并安排和管理財政支出的艱巨任務。本文以財政支出改革為背景，首先分析了OECD國家早期教育與服務財政支出規模的確定問題，在此基礎上從供給方式及財政支出機制兩個層面對早期教育與服務的財政支出方式進行討論，最后指出了OECD國家財政支出管理中的成本確定的方式，從整體上勾勒出了OECD國家早期教育與服務財政支出制度的基本框架，比較完整地提供了發達國家早期教育與服務財政支出研究的理論體系。
關鍵詞：OECD;早期教育與服務；財政支出規模；財政支出方式；財政支出管理
導言
近年來，國際上有兩種力量推動決策者關注早期教育與服務事業的發展。一是基礎教育體系不斷延伸，要求決策者回答教育在3歲-6歲或0歲-6歲的延伸目標和模式是什么；二是隨著婦女社會參與方式的變革，迫切需要對早期教育與服務的功能進行拓展，使其成為社區生活的參與中心。這樣，早期教育與服務便超越專業范圍成為重要的政策問題。從國際上看，早期教育與服務不僅指教育，還包括保健和保育，統稱為“兒童早期教育與關懷”(Early Childhood Education and Care,ECEC)，為符合中國的敘述習慣，本文將ECEC稱為早期教育與服務。
目前，我國除北京、上海等大城市外，大多數地區基礎教育事業的發展還沒有涉及到早期教育延伸目標，而我國財政支出改革已在逐步推進，因此，目前的財政支出改革已迫使決策者去思考我國早期教育與服務的定位問題，例如，深圳市政府就以公共財政改革為由，改革早期教育財政供給模式。本文以我國財政支出改革為背景，分析發達國家早期教育與服務公共財政的支出方式以及支出管理，希望借助分析以說明發達國家早期教育與服務財政改革實踐背后的理論基礎，將教育改革實踐和財政支出原則結合起來，以此奠定研究我國早期教育財政支出制度的經驗和知識基礎，以期改變教育者根據自己的意愿提出財政改革要求的現狀，努力搭建將教育需求轉化為財政語言的橋梁。
公共支出是在操作層次上描述支出給誰，怎樣支出。因此，財政支出管理包括兩個方面的內容：提供方式和實現方式。不同的供給類型會對政府的財政支出方式產生不同的影響，不同的實現方式也會影響政府供給的效率。
一、早期教育與服務的供給方式
（一）財政資助機構還是提供父母假期
對兒童早期教育與服務提供財政支持面臨著與一般教育不同的問題，政府必須決定將財政支持提供給家庭還是給機構，尤其是對3歲以下的兒童提供財政支持時，這個難題就更加突出。
一些相關的研究認為，政府提供早期保育的效率很低。早期教育與服務的對象年齡較小，生師比非常低，例如在加拿大和瑞典，18個月以下兒童的生師比為3.3:1,18個月到30個月兒童的生師比為5:1,30個月到60個月兒童的生師比為8:1。因此，對幼兒的看護是典型的勞動密集型服務，通過機構提供早期教育與服務的成本也就相對較高。
面對這一現實，目前很多國家都采取將財政支持提供給家庭的決定，即給母親提供兒童喂養期補貼，但最近以加拿大為例進行的一項研究表明，這種做法也未必合適。如果在孩子達到入學年齡之前讓父母（一般是母親）放棄工作呆在家里，其成本將是非常巨大的，這種做法將會把母親的雇傭率降為現在的一半(從65％降至32.5％)，它的實施成本將會占加拿大GDP的1.5％左右，而且該成本還不包括由于母親不工作而帶來的稅收損失，以及由于不工作所帶來的技術下降而導致的長遠損失。如果把這些都計算在內，其真實的成本可能會是直接成本的幾倍，甚至可能會占到GDP的5％。此外，由于喂養補貼較低，它只能吸引一些低工資、低技能的母親，而從長遠來看，鼓勵低工資的母親留在勞動力市場之外，會對經濟的長遠發展帶來不利的影響。這樣以來，提供父母假期的成本可能并不一定低于通過機構提供早期教育與服務的成本。因此，政府在決定對兒童提供基本福利時，首先需要根據自己國家的傳統和現實情況，在是提供家庭補貼還是進行機構供給之間做出一種選擇。
（二）政府直接提供和委托供給間的選擇
公共服務的供給問題是一個比較復雜的問題，即使在義務教育階段，隨著研究的深入也使得我們看到公共服務改革的兩難處境：政府不得不在直接提供的效率問題和委托供給產生的代理問題間做出權衡。
在經濟學領域，當公司面臨是由自己生產還是購買產品的決策時，要考慮的核心問題是“交易成本”的大小。當該公司在生產技術方面具有優勢時，它會選擇自己生產；而當其生產成本上升時，它則會與其他生產者簽訂合約，購買該產品。從信息的角度看，當不確定性較小且對所購買產品的質量較容易鑒別時，通常采取購買的方式；當不確定性因素很大，契約的監控成本較高時，則采用自己生產的方式。
從根本上說，早期教育與服務供給方式決策的主要依據也是“交易成本”的大小，但公共機構的交易成本相對更為復雜。當公共部門提供的早期教育與服務成本高于私人供給時，很難辨別這種高成本是由高質量的服務引起的，還是僅由公共機構的“高租金”帶來的。高工資可能吸引高水平和更忠誠的工作者，但有時候，公共部門的高工資卻只不過是其壟斷地位的反映。目前，教育經濟學領域的一些研究嘗試通過成本收益分析的方式為決策者提供更加清晰的信息基礎，如亨利·萊文(Henry Levin)對生師比和課后輔導方式的研究，克利夫蘭和克拉欣斯凱(Cleveland and Krashinsky)對教師專業發展計劃和降低生師比的收益的比較研究等。這些研究可以為決策者提供相應的標準和原則，從而減少公共機構“尋租”的可能，減少交易成本。從信息角度看，盡管家長對早期教育與服務的質量標準缺乏明確認識，但是，他們卻普遍認為公立的、高度管制的早期教育與服務機構是值得信賴的。
關于政府究竟是購買還是直接提供早期教育與服務，目前并沒有明確的答案。公共服務供給是一種公共選擇，它的成本約束動機不像私人企業那樣強烈，產品和服務質量的判斷標準也不夠清晰，由此導致的信息問題也更復雜。因此，公共服務供給的決策要比私人企業的決策復雜得多。
二、政府早期教育與服務支出實現機制
公共支出規模的不斷擴大提高了人們對財政支出效率的關注。前面對供給方式的分析，如選擇合適的資助目標、采取恰當的供給方式顯然都和效率有關。但是，支出機制則是保證效率的關鍵，它可以保證體系可持續地發揮作用。目前，公共支出的機制設計普遍集中于兩個問題上：一是營利性機構參與公共服務供給會給原有機制帶來什么變化？二是如果通過“券”的形式將公共服務的選擇權交給家長，又將會帶來怎樣的變化？
（一）營利性機構獲得公共補貼的影響
當政府擴大早期教育與服務的支出規模時，營利性早期教育與服務供給機構總是希望自己能成為公共服務供給體系的一員。他們認為營利性組織的加入可以提供高質量的服務，他們的企業家精神會促使其不斷創新以降低其服務成本，并通過競爭拉動非營利性組織機構降低至少不再擴大成本。在美國，營利性組織承擔公共服務特別是垃圾清運等市政服務，已經成為新公共管理主義的標志性主張。
盡管有新公共管理主義旗號的保護，仍有學者對營利性組織提供早期教育與服務提出質疑。在信息不完備的市場上，政府和家長可能無法對其購買的早期教育與服務進行監控，這時，市場機制可能是無效的。非營利性機構雖然缺乏利益驅動可能會產生低效率，但它提供的服務質量可能會更可信。這也可以解釋為什么家長都傾向于公共機構提供早期教育與服務。
在OECD國家，解決服務信息不對稱問題的方法一般是要求早期教育與服務的供給組織接受由家長或公眾代表組成的委員會的管理和監督，或者讓它們隸屬于一個更大的非營利性機構（如社團組織、準公共兒童團體等）。這些措施都表明，早期教育與服務組織性質的法律界定，還需要配以解決信息問題的制度以保證它們能夠產生合意的效果。
（二）通過家長實現財政支出方式
經濟學家一直認為消費者的選擇權力會推動供給者來改善效率。早在半個世紀前，自由主義經濟學代表人物弗里德曼在其《資本主義與自由》一書中建議通過家長的選擇建立競爭機制以節約大量資金。他提出的“教育券”概念引起了持續半個多世紀的激烈討論，而且到現在為止也并未達成一致的意見。他所提倡的教育券制度的核心即家長選擇的效率問題。
贊成教育券的人強調父母選擇的有效性，認為父母能夠選擇最適合自己孩子的教育機構，并且相信可以通過市場力量來淘汰劣質的服務供給機構。他們用數據說明了私人教育機構可以用較低的成本提供較高質量的教育和服務，并且還提出處境不利的兒童也會因教育券的使用而受益。反對教育券的人則認為，父母很難對教育與服務的質量進行測量，而且私立學校也不一定能比公立學校更有效地提供服務。
關于教育券的爭論還在繼續，但是，早期教育與服務支出實現方式的創新，卻在對家長選擇是否有效的討論之外，為我們提出了一些新的現實問題：
第一，信息不對稱以及營利性機構的參與會引發市場結構變化。不管對家長選擇的效率持何種觀點，政策卻不得不重視早期教育與服務中的信息不對稱問題。很多父母即使知道自己需要什么樣的服務，他們也支付不起巨大的搜尋成本。這時，財政支出方式及實現方式的改革，可能會產生意想不到的結果。此外，營利性機構若能夠獲得公共補貼，那么它就有動機去運作資本去獲得市場控制權，形成自己的壟斷地位。這時，政府就要在反壟斷法的框架下采取管制措施，而巨大的管制成本則有可能消耗掉由于消費者選擇所帶來的效率改善。在澳大利亞，ABC Learning已經占據了約 25％的市場份額，而且在悉尼和紐約證券交易市場上市，它不斷并購相關產業，這已經引起了澳大利亞早期教育與服務政策制定者極大的關注。
第二，公共選擇和個人選擇間的沖突。制度經濟學對公共選擇問題的研究揭示了個人選擇和集體行動邏輯之間的差異，但在實踐中，個人選擇與公共選擇之間的矛盾還未得到充分的重視。家長在做出接受早期教育與服務的選擇時，更多關注的是個人收益。當個人利益與國家需求不存在沖突時，國家補貼能夠達到效用最大化；但當個體利益與國家需要相沖突時，國家對個人的補貼就無法實現國家整體利益的最大化。例如，父母希望自己的孩子接受盡可能好的教育，希望學校有好老師，但也希望學校能盡可能排除處境不利或學習差的孩子。家長的這種想法無可非議，但它卻不符合社會融合的整體利益格局。為了減少個人選擇和公共選擇間的沖突，政府需要對家長的選擇行為進行管制，而這同樣又會帶來極大的管制成本和效率損失。
總之，財政支出方式和支出實現方式實際上是通過機制設計來保障公共供給效率的重要體現，也是現代管制經濟學和制度經濟學研究的重要內容。其目的是通過對市場結構特征以及市場中各個主體選擇行為的分析，形成一個保證財政支出目標實現的機制，讓各個主體在合適的機制下，基于個人動機做出的選擇能夠符合財政性支出的目標，這也正是經濟學中“激勵相容”原則在早期教育與服務公共財政支出中的生動體現。以上關于“券”和補貼方式的討論，實際上就是想發現一種相對有效的機制。
三、早期教育與服務財政支出的管理問題
在財政支出管理中，管理細節設計也是公共支出效率保證的重要組成部分。以成本信息模板為例，它既是成本控制的手段，也是保證非營利性早期教育與服務機構限制成本機制的重要組成部分，通過機構成本信息披露在機構間建立起成本基準化的動機，可以有效控制成本上漲的動力，并保證早期教育與服務資源配備的基準化。
（一）早期教育與服務成本的確定
在我國，有許多專家希望按照成本補償的原則，建立依據成本進行收費的模式，由物價部門按照這樣的方式來核定早期教育與服務的收費標準。實際上，按照經濟學的基本原理，在無法得到成本確定信息的情況下，用統一信息模板可以有效彌補信息不完全帶來的管理難題，許多發達國家普遍采用這種方法。OECD認為最全面最有價值的成本研究是美國國家會計局(GAO)1999年所提供的成本構成及數據。它分析了美國空軍基地的兒童保育中心所提供的“高質量”早期教育與服務的成本構成狀況。該教育與服務的總成本包括直接勞動成本、間接勞動成本、辦公管理費用和膳食供給費以及占有地的估算租金等四大塊內容，其中直接勞動成本占總成本的52％，間接成本接近總成本的23％，辦公管理費用和膳食供給費占12％，占有地的估算租金占10％，其他占3％。這只是對該保育中心實際支出成本的一個大概分析，要使早期教育與服務的成本構成更符合實際，還必須進行更廣泛的調查，奠定更加堅實的知識基礎。
（二）影響早期教育與服務成本的關鍵因素
成本分析不是簡單地討論成本的高低問題，而是要分析什么因素引起了成本的變化。目前，成本分析和定價策略對于管理決策的意義越來越顯著，這還原了教育財政支出分析的功能，即教育支出的決定因素是教育事業的發展，支出增長只是事業發展的表現形式，而增長本身并不是政策目標。
基于對主要發達國家早期教育與服務成本的掃描，OECD在報告中提出決定早期教育與服務成本的主要因素有以下方面：
1.兒童的年齡。在兒童不同年齡段，保教人員與兒童的比例是不同的，嬰兒階段約為1:4,學前兒童階段約為1:12,因此嬰兒階段早期教育與服務的直接勞動力成本將是學前兒童的3倍左右，盡管保育中心的其他成本（間接勞動、食物、設備等的成本）隨兒童年齡的變化并沒有顯著的變化。因此，兒童的年齡對早期教育與服務的成本有顯著影響。
2.教師和保育人員的資格。如上所述，早期教育與服務成本主要由勞動成本構成，因此，關于職員比例或職員資格的任何一項政策，都會對其有影響。大多數國家早期教育與服務的教師和看護人員都需要接受專門的兒童教育和發展培訓，而看護職員的教育水平會直接影響到其工資和福利水平，進而影響到早期教育與服務的成本。
3.保育中心的管理水平。如何通過管理的改進來降低公共服務的成本，這是管理經濟學的重要內容，目前這一理論在早期教育與服務領域中的應用還比較有限。一些專家對管理改進的成本—收益進行分析，認為影響早期教育與服務質量的因素不僅是師生比和職員的教育水平，還應包括“管理的有效性、職員的個性特點、職員對高質量的承諾、有效的合作……”。更有專家明確地提出，管理改進的成本—收益比約為1:2.5。
4.保育中心的規模與結構。對保育中心適當規模的研究是規模經濟和范圍經濟理論在早期教育與服務領域的具體應用。規模經濟是由于存在固定成本，一定范圍里增加服務數量會迅速分攤固定成本，從而降低平均成本水平；而范圍經濟則指當存在關聯產品和服務時，對關聯產品的提供可以降低平均成本。目前，在這一問題上也出現了一些實證研究的成果。莫肯(Mocan)1997年的研究表明，在保育中心的兒童數超過67人之前，平均成本都會有所下降；此外，在同一個中心為不同年齡段的兒童提供服務會更有效率。
當一個國家的政府越來越成熟和穩定之后，它的財政就越來越從增加收入轉向如何合理地安排財政支出。因此，對支出進行科學的管理是保證財政現代化的關鍵，也是政府轉型的根本制約。早期教育與服務作為國家基本福利體系的組成部分，如何進行支出規模的決策、如何選擇合適的財政支持目標、怎樣通過有效的支出機制提供適當的服務等，已成為擺在我國政府和教育行政部門面前的亟需明確的重大問題。對發達國家早期教育與服務公共財政支出制度進行的掃描和分析，在一定程度上為我們深入研究這一問題提供了知識和經驗的基礎。
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