淺議立法準備階段論文

內容摘要：立法準備階段是整個立法過程的前期準備階段，它在整個立法環節中起著重要作用。而我國的立法準備階段不論是在理論研究，還是在實踐上都處于起步階段，許多制度尚處于探索和逐步確立的過程中。本文試圖對我國立法準備階段的現狀與所存在的問題做一些分析，并闡釋立法準備階段應堅持的兩個基本原則，并相對這些問題提出一些改革與完善的對策。

關鍵詞：立法準備階段 民主化 制度化

立法是整個法治建設的重要一環，因為不論建設法制，還是實行法治，首先都要立法。而立法準備階段作為立法過程的第一個階段，其作用可想而知，但是有很長一段時間，對于立法過程特別是立法準備階段，法學界研究甚少。雖然隨著法制建設與法學理論的發展，人們已經對此予以注意，有了一些研究成果，但是相對于實踐需要，理論研究仍顯得過于蒼白。因此，研究立法準備已成為推動中國立法健康發展的迫切需要。

一、 立法準備階段的含義與價值分析。

周旺生在《立法學》中認為“現代立法活動過程中的立法準備，一般指在提出法案前所進行的有關立法活動，”是“為正式立法提供或創造條件的活動，是為正式立法奠定基礎的活動。”①由這個定義我們可以看到，立法準備是整個立法過程中的第一個環節，它的最終結果直接為進入下一階段的立法運作過程服務，是整個立法過程的奠基石。

立法是一個過程，作為立法過程的初始階段，立法準備也是一個過程，這一過程由幾個小的環節組成。通常來說，立法準備階段要經歷以下幾個步驟（1）立法預測，立法規劃（2）確定立法項目（3）采納立法建議和創議（4）確定法案起草組織和程序（6）起草法案。另外，法的清理，法的匯編和立法信息反饋中包含旨在為法的制定和變動服務工作，也是立法準備活動的內容。這其中的立法預測，編制立法規劃，形成立法創議做出立法決策，屬于宏觀上的，從大的方面解決立法的問題。其余的則是從微觀上入手，確定怎樣進行法案的準備工作。因此，實質上立法準備階段應該可以分為這樣兩個步驟：（一）對于某一類事項、某一類社會關系，政權機關是否應當初步決定將其納入法所調整的范圍；（二）是對于已初步決定將其納入法所調整的事項，如何擬就最初的文字規范。反映到立法準備過程中，就是做出決策和起草法案的兩個步驟。②

對于立法準備階段的價值，周旺生教授在《立法學》中作了如下精彩論述而被從多學者所引用：“在有的國家，法案提交立法機關或立法主體審議、表決，往往只是或主要是履行法定程序，并不能真正決定該法案能否正式成為法，因為能否成為法，在立法準備階段就已有定奪或至少大體上已有定奪了。” “就法治發達國家和法治不發達國家相比，后者的立法準備比前者的立法準備活動過程中的地位更顯重要�！贝_實，在中國這樣法制不發達的國家中有這樣一種現象，立法程序規定的很具體，很充分，但實質上不過是一種形式，一種花架子，最后通過的立法基本上仍保留在立法準備階段的結果。③這是法制不健全的表現，也是我們必須注意與改正的一點。由上面我們對立法準備階段的分析，我們應明確作為準備階段有兩個主要功能：一是提出某種或某個法的立與不立，二是形成草案。這兩個過程是立法程序的準備，而不是實質意義上的立法。做到這一點應是建立在整個立法機制健全的基礎上。我們在認識立法準備的價值上要注意以下兩點：（1）要認識立法準備重要作用，注重對其價值與制度的研究（2）不能事實上在立法準備階段已決定立法的命運。劃清準備階段與立法程序的界限。做到立法準備階段與其余階段的合理分工。

二、我國立法準備階段的現狀

對于我國立法準備的研究，筆者認為其正處于剛剛起步的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應現實的需要。具體表現在關于立法準備的階段的一些細節問題并沒有專門的著述來指導，專門探討此一問題的文章也少之又少。其實，國外對立法準備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關專門關于立法規劃與立法起草的著述。由此我們也可以看出國外對立法準備階段的重視程度。由此我們可以看到關于這方面的研究是迫切的；而面對于如此開放的世界，借鑒別國經驗也是必須的，筆者認為現如今翻譯有關著作的需要也是迫切的。

從現實中來看，我國現行的關于立法準備的法律規定只是對于立法準備的某一個環節有所規定并且規定還不全面。在《立法法》中，只有在34條，第58條提出全國人大常委會以及國務院立法時偶爾提到立法論證的問題，而且還不是作

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