論我國選民罷免權行使方式之轉變

　　代表罷免制度是指由我國憲法和法律關于全國和地方各級人民代表大會受原選區選民或原選舉單位罷免的一系列法律規范所組成的相對完整的規則系統，它的實質內容是關于罷免權的行使方式的規定，包括罷免權主體和罷免權行使程序兩部分內容。從各國經驗來看，選民對代表行使罷免權的方式主要可分為直接罷免和間接罷免兩種形式，所謂間接罷免是指由專門機構或人員代表選民行使罷免權，此舉在西方國家較盛行；而我國則采取了直接罷免方式，即由選民（本文所說的選民包括間接選舉的選舉單位，因為選舉單位相對于它產生的代表也是選民整體）直接行使對代表的罷免權。本文之主旨是試圖論證：這種直接罷免的方式是建立在直接民主的理想觀念和制度模式基礎上的，雖然在理論上體現了較高的民主程度，但是與社會物質生產的發展狀況以及我國國情不相符合，不具有制度的實踐能力。[2]因此、完善我國代表罷免制度的根本出路在于，從強調制度的實踐能力出發，建立與現階段生產力發展水平及社會關系相適應、與人大間接民主模式相協調的新型代表罷免制度，其核心工作則是轉變罷免權的行使方式，實現從直接罷免方式向間接罷免方式的轉變。

　　一

　　我國憲法第77條和102條規定：全國和地方各級人民代表大會的代表受選民和選舉單位的監督，選民或者選舉單位有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表，在此憲法原則性規定的基礎上，選舉法第43、44、45、46、47、48條，代表法第5條，全國人大組織法第45條以及地方組織法第38條，分別對罷免權主體、罷免代表的法律程序和備案程序、罷免的效力作了詳細規定。省級人大一般還結合本省情況制定了本省各級人大代表罷免程序的地方性法規。因此，從法律規范的完整性來看，代表罷免制度形式上是比較完善的。從理論上看，這種由選民直接行使罷免權的方式，長期被視作對巴黎公社體制的繼承，是對馬克思主義代表制理論的發展，是“一切權力屬于人民”的憲法原則和社會主義國體性質的體現。此外，從人大制度建設的角度看，這一制度被認為是健全人民代表大會制度的基礎，在國家生活中發揮著諸如制衡、選擇、評價和自我完善的基本功能。[3]

　　然而，這個在理論上和法律外在形式上看似優越和完備的制度，進入制度實踐領域卻陷入了兩難困境，也就是說，代表罷免制度實際運行狀況與制度設置的原意偏差太大，相關法律規范喪失實效，倘若將就現狀，必然損害法治精神，[4]而在直接罷免方式下，上述狀況又無法改變；倘若執著制度設置的原意，嚴格相關法律規范的實施，其結果不僅是制度難以運行，而且將產生諸多危害。首先看制度的實際運作狀況。在我國人大工作實踐中，對人民代表的罷免在數量上極其有限，與公眾對代表的實際評價根本不符，這說明代表罷免制度運行效果并不理想。而尤為關鍵的是，制度在執行過程中偏離了相關法律規范的立法原意，主要表現為：第一，實際罷免條件與相關法律解釋有出入。盡管我國法律未對罷免代表的條件作出明確規定，但是根據馬克思主義代表制理論以及相關解釋，[5]罷免并不需要有必須違法的理由，選民或選舉單位只要對代表不滿意即可罷免之。退一步說，代表是選民的政治代表，即便硬性確定“滿意”的標準，也應集中于政治責任而非法律責任。但是，實際罷免卻大多限于代表的違法亂紀行為。第二，實際的罷免權主體發生轉移。依據憲法和法律，選民和選舉單位分別是直接選舉的代表和間接選舉的代表的罷免權主體。而在實踐中，由選民或代表聯名提出罷免案的現象極少，一股由黨組織或人大常委會主任會議提出。實際操作中，往往先由組織做選民的工作，再通過選民聯名提出罷免案。[6]此外，罷免案也很少在代表大會上提出通過。由此可見，代表罷免制度在實踐中已脫離了立法原意，演變成為人大的一種組織處分方式了。

　　那么，嚴格遵從立法原意，強化制度執行，是否就能改變這種現狀呢？從本質上看，阻礙罷免制度發揮實效的因素，主要發生在代表與選民的關系方面，具體而言，就是選民和選舉單位對代表的工作缺乏詳實的了解，致使罷免權主體發生轉移，行使罷免權變得無的放矢，罷免條件只能著眼于揭之昭然的問題上。[7]正因為這樣，在近幾年的有關討論中，選民與代表的聯系問題被或顯或隱地當作了代表罷免制度的病因，提出的諸多改進方案也往往以此為基礎。歸納起來，為保證選民和選舉單位對代表工作做到全面了解，可能

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