淺談保障食品安全和完善食品安全行政處罰的構想論文

　　當前，我國的食品安全形勢極其嚴峻，各類惡劣事件層出不窮，例如“毒大米”“地溝油”“瘦肉精”事件。這些事件的頻發引起了廣大人民群眾的極大不滿，如何讓老百姓吃上安全的食品己經成為需要我們認真思考的問題。筆者認為，在食品安全的執法過程中，行政處罰至為重要，但當前的食品安全行政處罰存在著諸多問題，筆者試圖就如何完善食品安全行政處罰提出一些建議。

　　一、完善配套法律法規，增強法律的適用性和可操作性

　　當前，我國有關食品安全的法律規范大多過于原則化，以至于在實踐中適用性和可操作性都受到了強烈的質疑，其處罰效果更是無從談起。為了保證行政處罰能對食品安全的改善起到應有的效果，食品安全的配套法規應當得到完善，適用性和可操作性也應當得到增強。

　　舉例而言，關于“違法所得”的認定，沒收的對象是“違法所得”，行為人從事違法經營利益的行為所投入的成本，應該是行為人的合法財產，并非違法獲取的利益，所以不能稱其為違法所得。如果將合法的投入當成違法所得沒收，難以令人信服，違背處罰法定原則。再者說，如果將“違法所得”界定為全部營業收入，加以沒收處罰，似乎有重復處罰之嫌。我們可以假設食品生產經營者投入1000元后得到2000元，再將2000元投入后又得到3000元的收入，如此循環往復。在這里食品生產經營者的全部營業收入為5000元，投入的成本為1000元，得到的利潤為2000元。如果將全部經營收入界定為5000元予以沒收的話，將有3000元的公民合法財產受到侵犯:如果我們在計算時不計2000元的成本，那么與“違法所得”界定為全部營業收入的解釋又相互矛盾。因此，在食品安全行政處罰中認定違法所得時，應當扣除必要的成本，認定為獲利數額。因此，筆者建議，為了能夠準確界定“違法所得”的含義，盡快出臺立法或者司法解釋就顯得尤為必要，否則，以現行的規定進行處罰，其準確性令人難以信服。如果界定錯誤，不僅不能達到行政處罰的目的，而且還會造成存在處罰違背法律的立法本意，出現行政處罰不當的情況。

　　在增強法律的可操作性方面，比如在《食品安全法》上，對部分規范沒有作出法律責任約束的，要增加法律責任的約束:對關鍵術語定義不明的，要定義準確:應當對企業自律作出規定，另外，社會監督機制也很重要，必須有章可循。盡快增強法律的可操作性，我們不能讓法律形同廢紙。

　　二、在食品安全監管中相對集中行政處罰權

　　鑒于目前食品安全監管實行分段監管這種模式的弊端，將行政處罰權相對集中于一個部門來行使己經是大勢所趨。如果在食品安全監管中相對集中行政處罰權，就可以很好地解決多頭執法、職責交叉、執法力量分散以及執法部門互相推誘等這些問題。例如某一食品處于幾個監管環節的交叉地帶，在監管過程中難免會出現幾個監管部門互相推誘的現象，如果相對集中行政處罰權得以實現，那么這個問題會迎刃而解，擁有相對集中行政處罰權的那個部門將對其進行處罰。

　　首先，食品安全中相對集中行政處罰權的范圍必須要明確。筆者建議，應當改變以往行政處罰權由多個食品安全監管部門掌握的現狀，將行政處罰權歸于一個食品安全監管部門，由其專門負責對食品安全問題進行處罰。一般來說，這種模式是具有可操作性的，其造成的不利影響也較小。其次，相對集中行政處罰權的機構設置必須要明確。目前，就這種機構設置存在兩種建議:一種是在現有食品安全監管部門之外再單獨設置一個機構，將行政處罰權賦予這個部門行使:另一種是在現有食品安全監管部門之中選擇一個部門，將行政處罰權交由這個部門行使。筆者贊同第二種建議，因為如果采納第一種建議，無疑會增設行政機構，這與當前政府機構改革的思路是不一致的。第二種建議不會增加新的機構，且實現了相對集中行政處罰權的設想，無疑是明智的。因為食品安全監管所涉及的各個行政部門，其監管方式大同小異，所以只需要選擇其中的一個部門作為相對集中行政處罰權的機構，不需要再另外設置一個機構。那么，應當選擇哪個機構來行使行政處罰權呢?筆者認為，可以考慮選擇食品藥品監管部門。

　　三、對個體食品生產經營適用簡易程序

　　(一)增加適用簡易程序

　　在食品安全監管中，對一些個體食品生產經營者的行政處罰令人十分頭疼，例如許多流動攤販、小飲食店、小快餐店和小食品加工場，其為數眾多，而且流動性非常大，治理起來具有相當的難度。有鑒于此，簡易程序應當發揮其應有的作用。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，行政處罰的簡易程序的適用存在有兩個條件:一是違法事實清楚，證據確鑿:二是對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告。對這些個體食品生產經營者，一旦查處，一般都能做到事實清楚，證據確鑿。不僅如此，這些個體食品生產經營者因其規模小，所以違法金額都不會很大，所以，對其適用簡易程序應該沒有問題。

　　(二)改變具體的執法模式

　　至于對這些個體食品生產經營者的主管部門，筆者認為，因為這些個體食品生產經營者所涉及的環節是食品安全的流通環節，所以由工商部門主管為宜。鑒于大部分個體食品生產經營者沒有固定的作息時間，經常早于執法人員上班時間或晚于執法人員下班時間，給執法工作造成時間上的空白，筆者建議工商部門成立專門的全天候執法隊伍，24小時巡邏執法，并在固定的時間點交班然后持續下去。這樣，就沒有時間上的空隙給不法者以可乘之機。除此以外，在實踐過程中，經常出現不法經營者從一個管轄區跑到另一個管轄區的情況，使執法者因為管轄權限的問題而只能望洋興嘆。要解決這個問題，筆者認為，應該由各管轄區的上一級主管部門針對這些個體食品生產經營者的問題實行統一管理，允許各管轄區的`執法隊伍一定程度的“越界”管轄，執法完畢后及時通告上一級主管部門。

　　四、加大處罰力度

　　(一)加大處罰力度，全面設置罰款的最低數額

　　處罰力度不夠是食品安全事故頻發的一個主要原因，要全面加大處罰力度，尤其是罰款。雖然《食品安全法》在處罰力度上已經較過去有所加強，但仍然不夠。要設置高額的罰款，甚至要高到讓違法企業破產的地步，使其得不償失。還有，在一些法律法規中，已有關于起罰點的規定，但并非所有法律法規都如此，建議要全面設置罰款的最低數額，起罰點要高，讓違法者望之生畏。

　　(二)加大資格罰力度

　　在提高罰款的同時，資格罰力度也要加強。我國現有的資格罰，諸如責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證以及暫扣或者吊銷執照等，力度明顯不夠。這一方面可以借鑒國外的一些做法，比如可以設立“永遠禁止從事食品相關行業”這樣一個罰種，從而永久性地剝奪違法者從事食品相關行業的資格，讓其品嘗貪圖不當利益帶來的后果，也讓老百姓從此不會再見到違法者又“重操舊業”這種情況。

　　(三)“從重”處罰

　　《食品安全法》等法律法規普遍沒有對從重情形作出規定，建議要作出相關規定，可以分三種:第二“罰種”從重。這是指行政機關在根據相關法律規范對食品安全進行處罰時，可以考慮在“可并處”、“或者”等罰種的選擇上，選擇較重的那種。第二“罰幅”從重�！傲P幅”從重是指在法定的處罰幅度內選擇較重的進行處罰。當然“罰幅”從重并非適用于所有的處罰種類，只有存在處罰幅度的處罰種類才能適用。在現行法律規范設定的處罰種類中，存在“罰幅”的處罰應當只有罰款。第三“罰種”“罰幅”同時從重。應當說，在當前食品安全行政處罰中，做到“罰種”、“罰幅”同時從重是可行的，因此，完全可以同時適用。

　　五、結語

　　目前，我國的食品安全形勢有進一步惡化的趨勢，類似“地溝油”等各種問題長期得不到解決，老百姓很難吃到令人放心的飯菜。本文從食品安全監管中的行政處罰角度來談筆者對緩解我國食品安全形勢的看法，希望各級政府部門能運用好自己手上的自由裁量權，切切實實地解決好這一問題，為老百姓辦實事，急群眾之所急。當然，筆者也會繼續就這一問題作進一步的探討。

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