地下管廊PPP項目投融資模式及其關注重點論文
摘要：基于建筑企業視角, 分析地下管廊PPP項目需要關注的要點, 包括區位選擇、合法合規情況、投資條件、融資方案及投資風險等, 以期在保障可觀投資收益的前提下拓展管廊市場。
關鍵詞：綜合管廊; PPP項目; 區位; 投資風險;
自2015年8月3日《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》發布以來, 城市地下綜合管廊 (以下簡稱“地下管廊”) 成為國內基礎設施投資建設新的熱點領域。根據有關數據統計, 從未來市場前景看, “十三五”期間我國地下管廊的需求量將達到1.28萬公里, 總投資將達到約1.6萬億元, 年均投資額4000億元左右, 市場前景廣闊。但是, 從目前市場總體情況看, 政府方依然處于較為強勢地位, 普遍存在項目投資條件較差、低價搶標屢見不鮮等棘手問題。針對嚴峻形勢, 本文從建筑企業角度出發, 對地下管廊PPP項目投融資模式及其關注要點進行初步總結與分析, 以期有效控制投資風險。
1 區位選擇
由于目前管廊收費機制尚未明確, 政府的財政所支付的可行性缺口補助成為社會投資方收益來源的重要保障, 因而投資地區的財政支付能力強弱至關重要。鑒于上述情況, 開展項目時應重點關注投資項目區位, 優先選取:1) 經濟發達、人口稠密的一、二線城市、東南沿海地區以及與公司本身有良好合作關系的區域;2) 國家級新區和老城區核心關鍵節點區域, 所在區域鋪設管廊盡量成網;3) 管廊試點城市。中央財政對地下管廊試點城市給予專項資金補助, 直轄市每年5億元, 省會每年4億元, 其他城市每年3億元。同時, 財政部對地下管廊試點城市采用PPP模式達到一定比例的, 將按上述補助基數獎勵10%。
2 合法合規情況
2017年以來, 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》 (財預[2017]50號) 《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》 (財預[2017]87號) 等重要文件相繼發布, 明確了PPP模式已成為基礎設施建設領域投資唯一的合規模式, 這就要求在投資項目前須明確合法合規情況。特別應注意項目是否納入各級PPP項目庫, 其實施方案、物有所值評價及財政承受能力論證 (“兩評價一方案”) 完成情況, 確保項目合法合規性完善。
3 投資條件
3.1 運作模式
目前管廊項目多采用“PPP (投資、建設、運營、維護一體化) (+EPC) +入廊單位付費+政府可行性缺口補助”模式投資建設。需特別關注如下問題: (1) 管廊的設計工作是否由公司負責。多數項目管廊的設計不由社會投資人負責, 該項涉及施工中的.投資回報, 需額外關注; (2) 明確政府方出資方式、是否參與利潤分配、是否參與項目經營管理、是否在經營決策方面具有一票否決權等問題; (3) 項目是否引入基金參與。鑒于目前國資委壓減任務要求、公司資產負債率較高等因素, 部分企業已嘗試通過引入基金控股實現出表; (4) 根據招標文件, 明確除常規投資條件外, 是否有捆綁條件, 若出現附加條件, 特別是對公司后期建設運營產生較大風險的條款時, 應予以特別關注; (5) 部分項目在招募社會投資方前, 已先行注冊成立項目公司, 中標社會資本須以增資擴股方式入股項目公司。由于涉及到股權變動, 公司應密切關注通過增資等方式進行股權變動的合法合規性及可操作性, 同時關注原項目公司是否存在不良資產或外債等隱患, 有效控制風險。
3.2 入廊費及運營維護費 (日常維護費)
根據目前地下管廊操作實例, 項目公司在項目范圍內擁有管廊的特許經營權, 在運營期內收取“入廊費”及“運營維護費”。鑒于目前針對入廊費, 國家尚未出臺相應政策明確具體收費標準, 公司在投資項目時應:
(1) 明確兩種費用的支付方式及支付節點。年度支付或季度支付, 一次性支付或分期支付, 等額支付或遞增、遞減支付等;
(2) 針對入廊費收取工作, 由于涉及入廊單位較多, 若由社會投資人自行承擔未來收入風險存在較大的不確定性, 因此須關注:項目所在地關于不同管線入廊的定價;政府關于管廊的規劃以及對于入廊單位是否已有安排;根據風險分配機制, 應爭取落實確定未來入廊計劃, 由政府方負責入廊費的收取工作;
(3) 特別注意運營維護費的支付方式, 部分項目中該項費用在運營期內不做調整, 該項規定對于社會資本方影響較大。可與政府方及時溝通, 設定調價機制, 當運維費實際發生成本大于入廊單位支付額度時, 明確依據當年所發生的費用據實支付, 并由政府方對該部分費用進行兜底;
(4) 根據目前管廊項目, 核定的運維費大于實際運維發生成本的情況極少出現。但不排除隨著運營技術、能力、經驗的提升, 運維成本逐步下降。應與政府方提前溝通, 明確當出現上述情況時, 運維費收入減去成本后的利潤歸社會投資方所有。
3.3 可行性缺口補助
該項是對于管廊使用者付費不足部分予以補足, 目前管廊項目對于該部分的計算主要依據財政部公式進行:
其中, 項目建設成本包含工程費用、工程其他費用、預備費和建設期利息等;合理利潤率, 以商業銀行中長期貸款利率水平為基準, 充分考慮可用性服務費、使用量付費、績效付費等不同情境, 結合風險因素確定;年度折現率, 目前項目按6%計算居多, 部分項目將該項作為標的;年度運營成本以管廊運營維護費為主;財政運營補助周期, 根據招標文件確定具體補貼年限;n為支付當年所處的運營期 (n=1、2、3…) ;當年使用者付費主要包括入廊費及運營維護費。
該項公式為一般計算公式, 具體項目依據招標文件不同, 會有不同程度變動。其中所涉及到的參數會經常用作招標標的供投標方報價。尤其是合理利潤率和年度折現率決定項目在收回成本的基礎上獲得的回報水平, 需額外關注。目前多數管廊項目采用上述方法計算可行性缺口補助, 需關注以下問題:
(1) 應根據招標文件對于可行性缺口補助的詳細規定, 明確政府方是否對該入廊費及運營維護費的收取進行兜底。由于目前國家尚未對兩種費用的收費金額及方式進行明確規定, 暫無可以參考的標準, 因而可行性缺口補助能否按期足額支付至關重要, 將成為社會資本方能否獲得預期收益最為重要的保障;
(2) 部分項目中該項補助具體支付金額與管廊運營維護的績效考核掛鉤, 需密切關注該部分招標文件表述;同時有效規避運營風險, 保障規定補助金額足額支付。
3.4 征地拆遷
項目征地拆遷工作一般由政府方負責, 費用計入項目總投資。應密切關注:1) 征地拆遷是否由政府負責, 費用是否計入總投資 (甘肅省某管廊項目的征拆工作已在招標前完成, 對于社會資本較為有利) ;2) 鑒于部分項目施工地點在老城區, 拆遷工作難度大、時間長, 應明確征拆費用是否由政府包干負責, 同時由于征拆所導致的施工延誤, 也應由政府方承擔相應責任。
4 投融資方案
地下管廊項目具有投資金額較大、運營周期較長等特點, 對于社會資本方的資金狀況及融資能力都具有較高要求, 在投資中需關注以下問題:
1) 與政府方積極溝通, 明確是否已落實提供融資的意向銀行, 確保融資可按期足額到位;
2) 針對某些管廊試點城市的項目, 明確所獲得的中央財政專項資金補助可否用于項目, 若用于項目應明確具體補貼方式。例如吉林四平管廊項目, 由于四平市成功入選國家第二批管廊試點城市, 3年可獲得約10.8億元補貼資金, 項目公司實際貸款金額大幅下降, 有效降低項目融資風險;
3) 明確項目可否獲取國開行等政策性銀行所提供的低息貸款。若能爭取, 則可大幅降低融資成本, 有效保障投資方收益。
5 投資風險分析
5.1 政策風險
風險點:入廊費收費標準及強制入廊的具體規定尚未發布。
防范措施:應與政府方積極溝通, 明確政府方對入廊費按照預測值進行保底, 并在PPP合同中予以明確。
5.2 政府違約風險
風險點:可行性缺口補助能否及時足額支付存在不確定性。
防范措施:須明確政府方將可行性缺口補助責任納入跨年度財政預算, 并出具人大決議;根據財政承受能力論證, 明確項目需從預算中安排的支出比例。根據財政部規定 (《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》) 及財政部50號、87號文件相關要求, 確保相應費用及時足額支付。
5.3 項目公司運營風險
風險點:目前管廊領域尚無管理運營經驗可借鑒, 因此可能出現在投標階段自主報價的運營維護費不足以覆蓋運營期實際發生的成本。
防范措施:在實際運營前做好成本預估, 在實際運營過程中嚴格控制成本支出, 規避運營成本超支風險;爭取將智慧管廊等先進的運營方法引入, 降低運營成本。
5.4 項目管理風險
風險點:該種風險針對社會資本方以聯合體方式投資建設項目, 同時聯合體中各單位所占股比相近, 受股東各方利益影響, 可能在決策層存在意見不統一等管理風險。
防范措施:應按照“同股同權”原則約定各方的責、權、利。同時在項目公司組建時將通過《合資協議》及《公司章程》等商務文件進一步明確股東各方的責、權、利關系, 降低管理風險。
地下管廊近年在中央政府的大力推動和扶持下, 迎來了發展的黃金時期。但同時也需清楚地認識到, 由于入廊機制、補貼方式、運營模式等問題尚待完善, 對于投資人, 特別是社會資本方來講還存在一定風險, 因此須對地下管廊項目有效甄別, 擇優選擇, 嚴控風險, 在推動國家地下管廊建設的同時有效保障社會資本方預期收益。
參考文獻
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