關于某縣農業綜合改革的匯報

　　自20xx年開始的農村稅費改革對解決“三農”問題起到了十分積極的作用，為社會主義新農村建設奠定了一定的基礎。透過我縣改革后發生的一系列變化，我們認為，改革的成果至少體現在以下四個方面。

　　一是冗員減少，鄉村職能發生了深刻變化。按照精簡效能、統一高效的原則，精簡了鄉鎮機關內設機構，撤銷了各鄉（鎮）的“三辦”、“五個中心”，行政人員精簡了10，事業編制精簡了30，在村級組織實行了交叉任職，村民小組長由村干部兼任。改革后，鄉村組織的職能正向指導和服務轉變，在發展特色種養業、勞務輸出等方面發揮了較好的引帶作用。

　　二是負擔下降，農民發展生產的積極性空前高漲。隨著“一免三補”政策的實施，以及涉農收費的清理，使農民負擔降至了有史以來的最低水平。目前，農民增加生產投入、應用農業新技術、使用機械作業的積極性都非常高。

　　三是管理加強，基本達到了人權、事權和財權相統一。在鄉鎮機關和事業單位實行了全員競聘上崗。以“鄉財鄉用縣監管”為核心，實行了“機構上劃、預算代理、賬戶統設、資金統調、集中收付”的管理方式，理順了縣鄉分配關系，明確了收支范圍和職權范圍。改革村級經費管理方式，實行了“村財民理鄉代管”制度，做到了村級資金管理統一實行預決算制度，村級組織自行組織收入統一納入縣國庫鄉分庫的“村級集體收入專戶”支付，村級資金的財務核算統一由鄉鎮經管服務中心代理。

　　四是制度完善，一些涉及農民切身利益的問題得到初步解決。建立和完善了以縣為主的辦學體制，推行了“一費制”。建立和完善村級“一事一議”制度，創造性地提出了“村事村議、組事組議、小范圍受益小范圍議”的籌資辦法。建立健全了涉農收費的監測、預警和查處機制，有效防止了農民負擔反彈。建立和完善了農村社會保障制度，農村五保戶和弱勢群體的生活得到了基本保障。作為改革，必然要經過探索、漸進、完善的過程。農村稅費改革后，也不可避免地出現了一些新的問題，亟待在農村綜合改革過程中加以解決。

　　歷經幾次改革，農村機構設置和管理體制得到明顯優化，但按照新農村建設的要求，仍然存在著體制不理順、機制不健全的問題。

　　1、鄉鎮機構改革不到位。對于鄉鎮機構改革及人員分流的有關政策，我們認為是可行的。但是也存在著對鄉鎮機構設置上要求過死，模式單一，沒有兼顧到不同鄉鎮、不同區域的實際情況，以及人員分流渠道不暢和措施方法單一，沒有達到編制人數與財政開支相應減少的目的等問題。

　　尤其在事業單位改革上，一是體制上政事不分。有的地方將行政與事業捆在一起辦公，事業單位干了一些不屬于業務范圍內的事情。事業單位不能獨立開展專業技術服務工作，聽從或依賴于行政命令，荒廢了自身的主業。二是服務質量不高，主動性還不夠。鄉鎮事業單位中進編人員等于進了“保險箱”，一些事業單位工作人員存在著工作職責不清、任務不明、紀律松散、分配大鍋飯等問題，對農村經濟發展還起不到應有的作用。三是高層次人才匱乏。全縣11個鄉鎮機關事業單位競崗后有工作人員264人，其中，全日制�？埔陨系漠厴I生僅有15人，中級職稱以上人員15人，副高級職稱只有1人。專業技術人員比例偏低，全縣鄉鎮有專業技術職稱的僅有28人，全日制涉農院校畢業生僅有22人。受編制和財力限制，新畢業的大中專畢業生難以補充。四是技術力量薄弱。有的鄉鎮農牧綜合服務中心雖然設有專業技術人員，但最多也只有一至二人，有的鄉鎮甚至一個專業技術人員都沒有，每當遇到農業自然災害時，難以及時拿出有效措施。五是文化體育職能弱化。鄉鎮政府機構改革，取消了鄉鎮政府文化體育機構，僅在鄉鎮畜牧中心設置了文化體育崗位。但占用這個崗位的人員都是其他工作干不了的，群眾性文化體育活動開展不起來，這與社會主義新農村建設鄉風文明的要求不相符。

　　如何推動和深化下步機構改革問題，我們建議：一是對人口少、土地面積小的鄉鎮，能合并的盡量合并，擴大單個鄉鎮規模，相應減少鄉鎮機關行政編制和人員。二是在機構設置上，可適當靈活一些，不強求統一模式，在機構編制部門的宏觀控制下，允許縣鄉因地制宜設置機構。三是鄉鎮事業機構設置應根據農業區劃和地域特點，跨鄉鎮設置各類區域中心站，作為縣（市）、區業務主管部門的派出單位，實行條塊結合，以條為主的管理體制，使專業技術力量整合起來，更好地發揮作用。應設立文化體育站，加強群眾性文化體育建設。改進鄉鎮政府對事業單位的管理模式，給事業單位更多的自主權。加強對鄉鎮機關及事業單位人員的管理，由鄉鎮政府每年初分別確定工作目標，根據年終考核情況，采取工資活發形式，兌現獎懲。四是制定人員分流政策時，不應單獨考慮年齡條件，應將那些雖然年齡不大，但能力水平低、素質差，不勝任工作的人員通過離職上學提高或直接分流到位，空出編制補充新的高層次專業技術人員。

　　2、國有農場改革不同步。我縣設有良種場、豬場和馬場等農牧“三場”，目前存在的問題主要有：一是“三場”的單位性質難界定，管理出空當。體制機制不協調，它們一直按事業單位性質管理，但在生產經營方面實行承包制的企業化管理。職工身份難界定，自1979年后再未辦理過農工轉正手續，正式農工也是承包土地，與臨時工在待遇上并無區別。二是經費無保障，無法正常運轉。目前，“農牧三場”的經費來源僅限于土地發包收益，沒有享受到村組織那樣的財政補貼，連管理人員的工資都難以兌現，而且隨著工資上調、退休人員增多等剛性支出的增加，有時不得不舉債維持�！叭龍觥蓖恋鼐�包給了職工，職工與農民攀比思想嚴重，有的拒不繳納承包費用。在上級政府沒有出臺相關政策之前，為了“三場”的生存與發展，我們無奈還得向職工收繳土地承包費。這項工作十分難辦。三是企業辦社會的沉重包袱已使兩場難承受。豬場和馬場都設有小學，共配置教師18人，每年僅此一項就需要20萬元左右的經費，教師的身份屬于場內自聘，在職稱與工資及業務培訓等方面都遇到難以解決的問題。

　　針對上述問題，我們建議：一是盡快出臺政策，確定“三場”的體制及今后發展走向。二是對于國營農場職工承包場里的土地是否應該交費，要盡快由相關部門出臺政策，以便基層在具體執行中有據可依。三是建議有關部門也將國營農場涉及的類似于鄉鎮五項統籌費統一納入地方財政轉移支付予以解決。四是建議對于國營農場在企業辦社會方面給予政策支持，或納入地方教育統一規范管理。五是對于農村已得到的惠民政策也要把國有“三場”納入其中，對在職農工應通過轉移支付全部納入社會養老保險范疇。

　　3、土地矛盾難以徹底解決。目前，涉地糾紛較多，我們縣通過土地“三清”工作使這一問題得到了較好解決，但難以做到全部徹底解決。一是二輪承包時外出打工戶、逃債戶等農民當時未分到地，且村里未作為預留地留出來，現在這些農民回來要地，機動地早就長期發包出去了，村里暫時拿不出地來補給這些戶。二是少部分村近幾年有些開荒地，如果都打入機動地，那么機動地比例過高，農戶要求把超標準的那部分地按人均分，但這些地已長期發包出去，集體無力贖回。三是土地流轉不規范，有的無合同，有的合同主要內容表達錯誤或含義模糊，甲乙雙方易產生糾紛。四是戶與戶之間土地邊界不穩定、旱田挨水田的易受水氣，導致糾紛較多。

　　建議在下步改革中推廣我縣土地“三清”工作經驗，并將其中的一些做法以制度的形式確定下來。一是發證確權。二是建立嚴格的規范流轉制度。三是在縣一級盡快建立健全權威的農村承包合同管理和仲裁專門機構，依法調處合同糾紛。四是在丈量清楚、劃清界限的基礎上，在戶與戶之間深埋界碑。

　　鄉村債務沉重，自身發展能力較弱，一些村的經濟已經崩潰。

　　1、集體經濟薄弱。稅費改革后，鄉村集體經濟受到嚴重沖擊。取消農業稅及附加后，鄉村集體失去了起碼的收入來源，加之二三產業發展嚴重滯后，鄉村兩級組織運轉要靠上級轉移支付維持，基本無能力投資搞建設。但是公益事業不辦不行，辦又沒有來錢道，對上爭取政策性資金時，往往要求匹配部分資金，目前這類的隱性負擔較重，解決不好會成為誘發農民負擔反彈的一大隱患。為了保證鄉村兩級組織的正常運轉，近幾年來我們實行了調整鄉鎮財政體制、加大對鄉鎮轉移支付力度、財權事權相統一、縣鄉干部工資統發等辦法，但還沒有從根本上解決問題。

　　2、無力化解歷史債務。在稅費改革試點過程中，對鄉村的以往債權處理得很低調，只是清收鄉村干部、其他個人和外單位占用的鄉村資金，而農民的絕大多數欠款沒有回收。我們針對xx（實際，通過拍賣資產、清理債權、機動地發包、清理三角債等形式，已經化解掉2200萬元的債務。但據不完全統計，到20xx年末全縣鄉村兩級債務仍然高達2.5億元。目前，鄉村兩級組織的資源枯竭、收入萎縮、生財無源，已無力繼續化解債務，而且省里的獎勵政策在實際操作過程中也很難執行。農民與鄉村組織之間的債務糾紛已成為繼土地問題之后的又一焦點。雖然我們為解決上述問題探索了一些途徑和辦法，但還只是權宜之計，要從根本上解決問題，還得依靠上級的政策支持。

　　3、農民收入結構仍不合理。以我縣20xx年農民人均純收入為例，在2401元的收入中，種植業收入占49.6％，勞務輸出收入占35.8％，養殖業收入占6.9％，其它收入占7.7％�？梢�，種植業收入仍然占據相當比例，農民靠天吃飯問題還很嚴重。

　　針對上述問題，我們建議：應加大轉移支付力度。我縣在農村稅費改革初期，不是享受轉移支付的縣份，只享受到農村轉移支付縣的60左右。同時，省對我縣的村級轉移支付資金與改革前村級農業稅附加相差懸殊。因此，建議省財政廳對像我們這樣的既不是十弱縣，又不是省級貧困縣，但實際上比貧困縣還困難的縣份應該在轉移支付上特別在下一個轉移支付周期上給予我們特殊的支持，在財源建設考核上也不能與發達縣份等同考慮。在此基礎上，縣級財政再加大對鄉村的支持力度，逐步解決一些實質性問題。應進一步完善化解鄉村債務的獎勵政策。現行的獎勵政策只考慮到償還公益事業發展方面的債務，但從實踐看，按照這種債務分類進行獎勵，執行起來很困難。建議上級出臺更寬松的獎勵政策，對于墊付稅款、興辦公益事業方面債務應全部由國家承擔，對于其他類債務按一定比例獎勵。同時，還應該針對鄉村兩級回收債權問題出臺相應保護政策，以增強自我還債能力。應探索土地規模經營的路子。將有限的土地集中到少數懂技術、會經營的農民手中，甚至可以由公司化的各種協會代為經營，提高土地的產出率。農民只有完全脫離開土地，才能安心在外務工，甚至真正地轉化為市民、產業工人。

　　由于投入不足，農村公共事業發展停滯，甚至出現滑坡退步問題，現狀令人堪憂。稅費改革后，由于投入機制的改變，農村公共事業發展存在著十分嚴重的問題，從農村實際看，行路難、吃水難、上學難、看病難、養老難等問題突出，與建設社會主義新農村的要求極不適應。

　　1、無力投入農村基礎設施建設。稅費改革后，取消了對農民的籌資、籌勞，要求農村基礎設施建設要通過村民“一事一議”來解決，從實際看，這個辦法在操作中遭遇到很多難題。除非村民都非常迫切需要這項公益事業，或者鄉村干部在這個地方很有號召力，這事才勉強能辦，而一般情況下都很難議成。

　　為了減輕縣鄉財政的壓力，快速發展農村的基礎設施建設，一方面，建議省里出臺新的政策，代替“一事一議”辦法，能不能將“兩補”資金作為興辦農村社會公益事業的專項基金，由村集體統一使用，由群眾參與資金管理和使用監督。另一方面，建議取消關于縣級財政對省以上專項建設資金進行匹配的政策。

　　2、農村教育和衛生事業發展嚴重滯后。就一個縣來說，發展教育和衛生事業，原則上應該由縣政府承擔，便于對與事業相關的基礎設施改善和人才隊伍建設等諸多方面進行通盤考慮，但限于財力，有些問題難以解決。

　　在教育事業發展上，一是經費投入不足�！耙钥h為主”管理體制實行后，我縣基本建立起了農村中小學公用經費保障機制，能夠維持學校正常運轉。但是隨之而來的是鄉村兩級對教育投入的積極性大大降低，農村教育投入明顯不足，農村中小學公用經費處于低標準狀態。二是教師編制核定過少。我縣是一個經濟欠發達的半山區農業縣份，轄區面積較大，辦學網點分散。幾年來我們按照上級教育部門的有關文件精神，合理調整了辦學網點布局，合并了一些學校。目前全縣共有中小學校150所，有學生43743人，教職工2981人。根據黑政辦發〔20xx〕69號文件精神，給我縣核定的編制數是20xx人，但目前看，這些編制無法保證教育教學工作的需要。據測算，我縣實際需要教職工編制總數為2760人，還需要增加編制708人。為此，一是建議進一步完善“政府辦學、管理以縣為主”的管理體制，制定嚴密的領導干部目標考核制度，充分調動鄉、村組織和領導抓教育工作的積極性。二是建議省里能夠根據我們的實際對教師編制進行重新核定，希望領導們將我縣的實際情況向省編委及省人事廳溝通，幫助我縣解決這一實際困難。

　　在衛生事業發展上，縣鄉村三級投入明顯不足，農民看病難、看病貴的問題十分突出。目前，村衛生組織名存實亡；鄉鎮衛生院力量薄弱，醫生整體素質偏低，醫療設備簡陋，醫療條件很差，一些醫院連小手術都作不了。

　　3、農村社會保障能力較弱。五保戶供養標準過低，實行分散供養的，每年每人1200元標準，再加上分得的土地，對于一般家庭來說，基本生活還可勉強維持，但是一旦患病或房屋損壞嚴重需維修房屋則無能為力。在敬老院集中供養的90以上是二輪土地承包前入院的，都沒有分得土地，每人每年1500元生活費標準根本不夠用。根據我縣實際調查情況看，要達到當地居民一般生活標準，每人每年需3000元左右。其中伙食費每人每年1200元；院民換季、日常生活用品、取暖費、水電費每人每年需1240元；敬老院工作人員工資每人每年需560元。目前，敬老院已成為各鄉鎮一大包袱，房屋維修靠承包商墊資，老人治病和日常用品等靠賒欠，每個敬老院都有債務，少的幾萬元，多的十幾萬。盡管我縣財政在地方財力十分困難的情況下，每年為每個敬老院增撥二萬元經費，但還不能從根本上解決問題。

　　為此建議：一方面，提高五保戶生活費標準。分散供養的由1200元標準提高到20xx元，集中供養的應從1500元提高到3000元，并應由國家和省級財政統一標準固定下來，避免出現由于地區貧富差異，五保對象供養標準不一的問題。另一方面，整合現有敬老院資源。根據《黑龍江省民政廳關于“十一五”期間加強農村敬老院規劃改造的意見》精神，國家和省級財政在敬老院建設上應實行專項資金投入，按照各地建設規模和實際工程造價應補貼50以上，尤其是地方財政困難，靠國家和省級財政轉移支付補貼的市縣，更應加大國家及省級財政資金投放力度。

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