關于對稅費改革縣鄉財政、村集體經濟和農村工作情況的調查 -調查報告

關于對稅費改革縣鄉財政、村集體經濟和農村工作情況的調查 



市委辦公室副主任 孫永東
一、稅費改革中存在的問題
    在深化農村稅費改革過程中，各縣（市區）遇到了一些新情況、新問題，特別是取消農業稅和“兩工”之后，縣鄉財政、村集體經濟和農村工作受到了不同程度的影響，有些方面表現得尤為突出。
（一）稅費改革直接減少了糧食主產區的財政收入。一是農業稅占我市財政收入的比重較大，隨著農業稅取消，對糧食主產區財政收入產生了極大的影響。據市財政局資料顯示，2003年我市農業稅實征入庫額9577萬元，占全市財政收入的9.9%，隨著農業稅的逐年減征并在今年取消，縣級財政收入將會受到影響。從財政角度分析，2004年，農業稅下調3個百分點，取消農業特產稅，使全市財政收入減少8455萬元，其中昌圖縣財政減收723萬元。從稅收角度分析，開原市2004年比2003年減少農業稅收1329萬元，鐵嶺縣減稅也在1000萬元以上；2005年全部取消農業稅后，全市涉農稅收減少9000萬元，其中昌圖縣比2003年將減收1416萬元。二是屠宰稅取消后，影響了部分鄉鎮和縣（市）區財政收入。縣鄉征收的屠宰稅，征收對象是屠宰加工業業主，不是農民，在我市雖占稅收總額不多，但發展空間較大，隨著畜牧業的不斷發展，屠宰加工業不斷增多，屠宰稅增量較快。2002年，我市征收屠宰稅236萬元，取消后，對部分鄉鎮和縣（市）區財政收入有很大影響。三是農業特產稅的取消不僅減少了存量財源，更削弱了財源增量。農業特產稅是近年來產業結構調整后農業地區財政收入的一個新的增長點，1998年我市農業特產稅實征入庫高達2080萬元，2000年由于特產稅率下調20%，全市特產稅減少了732萬元。2004年，取消農業特產稅后，省政府雖然對特產稅進行了轉移支付補助，但同決算數比較，我市特產稅財力仍減少了760萬元。
    從總體情況看，由于農村稅費改革取消了屠宰稅、農業特產稅和減征農業稅，2004年影響市縣財力4952萬元。今年農業稅全部取消，影響我市財力總量將進一步加大，使本就困難的市縣財政緊張程度進一步加劇，財政調劑余地將越來越小。
（二）稅費改革財政配套資金壓力巨大，進一步加劇了市縣財政負擔。由于我市農業稅基數比較大，市縣承擔配套比例雖然較小（18%），但配套資金絕對數額很大，按省政府要求落實的配套資金很難完成。據測算，2003年我市稅費改革按要求落實配套資金2559萬元，占同期我市增量財力的12.1%，其中昌圖縣本級需配套167萬元。2004年減征農業稅我市共需落實配套資金3685萬元，占年均財力增量的33.5%，其中新增配套資金1306萬元。2005年，全面免征農業稅，按目前配套比例測算，市縣還要新增配套資金1600萬元，全市共需落實配套資金5285萬元，占年均財力增量的48%。今年昌圖縣配套資金缺口達到了428萬元。財政配套資金支出規模加大，使本來就困難的市縣財力緊張程度進一步加劇。
（三）轉移支付核定基數不盡合理。目前，我市稅費轉移支付的基數仍是2003年核定的，受多種因素的影響，轉移支付存在覆蓋面窄、基數小，與實際情況有差異的問題。例如，昌圖縣未納入稅費改革省定支出范圍的資金缺口達到4760萬元，主要包括農村計劃生育專職干部工資、鄉鎮敬老院工作人員工資和房屋維修等費用、退休村干部按有關政策享受的退休金、農村殯葬制度改革火葬補助、村部房屋維修費、農村中小學險房改造資金、新增五保戶費用等；省教育廳在核定該縣昌圖鎮、老城鎮、八面城鎮12所農村小學時，認為是縣級城鎮學校，將其剔除，少核學生8142人、特困生1960人，同時由于縣有關部門漏報退休民辦教師1951人、獨生子女1755戶等，導致轉移支付資金總量缺失近1000萬元。西豐縣轉移支付資金也短缺189.1萬元，主要包括該縣鄉級道路當量里程353公里，而2003年上級核定為301公里，資金短缺39.7萬元；鄉級橋梁為2917米，上級核定2630米，資金短缺3.6萬元，總計43.3萬元；省核定五保戶1154人，實際有1813人，資金短缺108.9萬元；在稅費改革前上報229個村，大村56個，小村173個，省核定大村46個，小村183個，造成此項資金短缺9.9萬元；有三所學校未納入轉移支付中去，造成資金短缺27萬元。其它縣（市）區也同樣存在轉移支付不足問題。另外，據市財政局提供的數據，全市縣鄉農村義務教育經費需求28390萬元，其中市以上專項補助7019萬元，縣自有財力安排13254萬元，仍存在資金缺口8117萬元。
（四）“一事一議”難操作。稅費改革后，勞動積累工全部取消，義務工逐年減少并將于2006年取消。政策規定，對村內農業綜合開發、農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體公益事業所需勞務，實行“一事一議”和上限控制。當前，“一事一議”在實際操作過程中，普遍存在“會難開、事難議、議難決、決難行”的問題。一是人員召集難，導致會難開。“一事一議”需要全體村民或村民代表到會表決，很多村進行時，提前一周通知村民，仍然不能保證參加會議人數。客觀原因是合村并屯后，有些村民離村部較遠，特別是在東部山區更為明顯，嫌麻煩不愿來；主觀原因是村民對“一事一議”缺少信任，積極性不高，甚至漠不關心而不參加會議。二是事難議，導致難決策。“一事一議”所議內容雖然都是和農民切身利益相關的集體和公益事業，是廣大村民的共同利益，但不一定能表現為每個村民的具體利益。例如，昌圖頭道鎮的四海村打算對一座橋進行修繕，這座橋共涉及3個自然屯村民的利益，但距橋遠的享受到橋利益較少的農民就不愿出資，同意出資的人對此不平衡，而僅有這些人也無力承擔用工和費用，最終導致難以決策。另外，在選舉中落選的村干部，心理不平衡，只要這部分人在村民代表大會上行使否決權，“一事一議”就很難通過。從現階段看，農民的思想覺悟、民主意識、文化素質與“一事一議”的要求還有一定差距，“事不關己，高高掛起”、“自掃家中門前雪，不管他人瓦上霜”等小農意識在一定范圍內還將長期存在，這是“一事一議”形成決策的最大障礙。再者，由于稅改后村級組織喪失了制約村民的手段，這也是影響“一事一議”難以落實的主要因素。三是資金缺乏，導致決策難實行。政策規定“一事一議”資金的籌集嚴格上限控制，每人每年不得超過15元，這對某些大一點的工程而言無疑是杯水車薪。如鐵嶺縣李千戶鄉欲修建小菊線公路，預算需受益人每人承擔100元費用，公路沿線的5個村屯召開了村民大會和村民代表會，因此項公益事業事關老百姓切身利益，獲得了一致通過。但按照“一事一議”上限控制在15元內的要求，受益村民籌資款總額與工程預算相差太多，鄉村又無財力補貼，最后不了了之。很多村民還有這樣的心理，對于“一事一議”的事項我都同意，但出錢出工不行，不管自己受益還是不受益。據各縣（市）區反映，2004年真正意義上的“一事一議”籌資籌勞在全市沒有出現。
（五）村級組織負債無法化解，致使服務功能萎縮，群眾威信降低。稅費改革后，“三提五統”全部取消，村級組織收入來源主要依靠政府轉移支付，主要是村干部工資（大村5人，小村3人，人均工資不超過當地農民人均純收入的2倍）和辦公經費（大村8000元、小村6500元，其中含報刊費大村1500元、小村1000元）。除此，其它收入寥寥無幾。轉移支付資金與稅改前村提留資金相差較多，僅昌圖縣就達到了1340萬元。我們在調兵山市曉南鎮調研時了解到，由于轉移支付資金有限，很多項目沒有納入支付范疇，加之村集體經濟收入已無來源，過去所開展的一些公益性工作已經進行不下去了，并且已經產生不穩定因素。如退休農村干部工資問題，過去在村提留中列支，稅改后財政沒有列入轉移支付范圍，目前該鎮共有退休村干部34人，村無力解決工資，部分老干部已經開始上訪；因工致殘、因工傷亡家屬，計劃生育后遺癥人員，稅改前由村給予補助，目前已經無力負擔；新增五保戶沒有納入轉移支付且村里沒有救助資金來源；學校工友、村通訊員34人，累計欠工資20余萬元；護林防火的經費無法保證。綜合以上情況分析，由于稅費改革，導致多數村級組織收入銳減，使原本很脆弱的農村集體經濟受到了更大地沖擊，相當一部分村集體經濟萎縮殆盡，甚至是負債累累而無法化解。據統計，我市鄉村兩級債務30億元，其中村級債務總額為14.2億元。這些情況必然弱化村級組織的服務功能，嚴重影響正常辦公活動，造成農村公益事業無法開展，基層組織帶領農民致富作用難以發揮。這種狀況如果長時間不改變，必然會危及基層政權建設，動搖黨的執政基礎和執政地位，阻礙和諧鐵嶺建設進程。
二、幾點建議
（一）加快農村經濟發展，不斷壯大縣鄉財政實力。壯大縣鄉財政實力，其根本出路在于發展經濟。應緊緊抓住國家著力解決“三農”問題的有利時機，認真落實市委四屆八次全會精神，按照把農業做精的總要求，用工業的理念謀劃農業，充分發揮本地資源優勢，認真落實各項有力措施，加快推進農業產業化進程。要把招商引資作為開辟新財源、壯大縣鄉財力的主渠道，不斷加大工作力度，務求實現招商引資新突破。大力發展農村二、三產業，用新的思路、新的方式、新的體制和新的經營機制推動鄉村企業的發展，實現鄉村企業的二次創業。
（二）完善政策，繼續深化農村稅費改革。第一，加大財政轉移支付力度。一是國家和省財政應加大對糧食主產區財政轉移支付補助力度。對減征、免征的農業稅收資金，省以上財政應全額給予補助。二是提高轉移支付基數。對于各縣減少的增量財力給予適當補助；對動態指標如五保戶數量的核定等應該進行動態管理；要充分考慮物價等方面因素，對村干部工資和辦公經費、學校取暖費等定期進行調整，動態地提高補助額度。三是擴大轉移支付覆蓋面。對未納入省核定的支出項目，又是鄉村正常運轉所必須的支出，應納入轉移支付范疇。同時，轉移支付應考慮鄉鎮一級政權運行成本，確保鄉鎮政府正常開展工作。四是對各縣（市）區由于工作原因漏報的，屬于轉移支付范圍內的，應據實給予追加。第二，調整和理順現行分稅制財政體制。建立規范的縣級財政轉移支付補助制度，調整和完善稅收返還政策，加大返還補助的力度，充分調動地方發展經濟、培植財源的積極性。第三，繼續推進綜合配套改革，加快鄉鎮事業單位機構改革進程，切實減輕財政負擔。
（三）一事一議政策應區別對待、靈活掌握。一是籌資籌勞應采取并年集中使用的辦法。用這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事。二是對于跨村、跨鄉的大型工程，如農田水利基本建設、農業綜合開發等，以政府引導為主，由受益范圍內的單位與個人共同出資、統一興辦。三是在特殊情況下采取強制出工的措施。對必須興建的急、難、險工程，對廣大群眾呼聲高的公益事業，不進行“一事一議”，由鄉村提議，縣級以上政府審批后進行，避免因個別小利益集團反對而影響全局工作。四是放寬“一事一議”的上限控制。一項公益事業，如果絕大多數村民同意，愿意多出工、多出錢，就應該進行。
同時，部分縣（市）區還建議每年保留幾個義務工。
（四）采取綜合配套措施，破解鄉村債務鏈。總的原則是：摸清底數，分清責任，區別情況，分類處理，逐步化解。一是嚴格審核、公布債務情況，通過審計、劃轉、抵償債權等方式擠干“水分”。二是降息止息。嚴格執行各項金融政策，把各種不合理的利息降下來，同時把鄉村欠款利息停下來，按照先本后息的順序進行償還。三是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，消除鄉村作為中間方的債權債務責任，實行以物抵債，用鄉村所屬集體資產和實用意義不大的物資產權抵償，減輕債務，減少資產管理費用。四是通過個案解決、群眾認可的方式，實事求是地“減”或“免”那些確實應該免除的“歷欠”（主要是特困戶、死絕戶），依法堅決清收能交未交的“歷欠”款，整治個別農戶無理拖欠合法稅費的問題。五是拍賣資產。對鄉村集體所屬資產和資源進行拍賣，所得收入用于還債。采取切實措施防止發生新的不良債務，使農村基層組織在一個新的平臺上良性、高效地運轉。

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