論農村中小金融機構監管的有效性

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論農村中小金融機構監管的有效性

2011/

論農村中小金融機構監管的有效性

黃向陽

摘要：為了促進農村金融的發展，需要提高農村中小金

融機構監管的有效性。為此，有必要明確農村中小金融機構監管有效性的基本內涵。農村中小金融機構監管的有效性有其特殊的內涵，這決定于農村中小金融機構與金融監管機構之間信息不對稱的程度和農村中小金融機構的監管目標。

關鍵詞：農村中小金融機構；監管目標；監管有效性中圖分類號：F832．35文獻標識碼：A

文章編號：1001－490X（2011）2－037－03

作

者：湖南大學金融管理研究中心博士研究生；湖南，長沙，

410079基金項目：國家社會科學基金項目（09BJY104）

中國銀監會在2008年6月公布的《農村中小金融機構行

政許可事項實施辦法》中將農村中小金融機構具體界定為包

括農村商業銀行、

農村合作銀行、村鎮銀行、貸款公司、農村信用合作社、農村信用合作社聯合社、農村信用合作聯社、省（區、市）農村信用社聯合社、農村資金互助社在內的金融機

構。截止2010年6月末，我國共有55家農村商業銀行、

205家農村合作銀行、

214家村鎮銀行、8家貸款公司和26家農村資金互助社相繼獲準開業；組建了25家省級聯社，重組設立了縣（市）統一法人信用社2047家，占全部縣級信用社2174家的94%。農村中小金融機構的多樣化在為農村經濟注入了

生機和活力的同時，

也對金融監管工作提出了新的要求。正確把握農村中小金融機構監管有效性的內涵是一項基礎工

作，

有利于推動關于農村中小金融機構監管有效性的研究，本文擬作必要的探索。

一“監管有效性”的文獻綜述

巴塞爾銀行監管委員會在1997年發布并于2006年修改

的

《有效銀行監管核心原則》（CorePrinciplesforEffectiveBank-ingSupervision，簡稱《核心原則》），是在監管體制方面最具影

響力的指導性文件。《核心原則》強調對銀行實施有效監管，

分七個方面提出了一系列建議，促使監管部門在更為合理、規范的條件下實施金融監管，防范金融風險。這些建議涵蓋了外部市場環境、銀行制度及內部控制系統、監管部門等監管體

系中的主要因素。《核心原則》為監管部門有效地實施監管提

供了一個良好的參照系。對照該原則及其評價方法進行自我評估，已成為各國發現和解決本國銀行監管缺陷、提高銀行監管有效性的重要途徑。

除《核心原則》之外，近些年來，國內外一些學者對監管體

制進行了研究。MarcQuintynandMichaelW．Taylor（2002）指

出，具有一定責任的獨立監管會使得銀行監管更有效、更具競

爭力、

更健康、結構更嚴謹。Barth，Caprio和Levine（2003）對152個國家的監管作了實證分析，并全面地驗證了銀行監管有

效性問題，

認為監管部門的獨立性能使銀行監管運行得更好。王紅偉（2005）指出：有效監管是一種包含風險監管、資本約束監管以及持續監管等內容的監管。史紀良，王兆星等（2005）概括有效銀行監管框架包括銀行監管部門所制定的一系列規則，銀行監管部門的監控和監督，激勵結構，市場紀律和市場

監控，政府干預、救助失敗銀行機構，銀行的公司治理結構安排，監管部門的紀律和責任七個方面的內容，為達到監管的有效性，需要這七個方面的有機融合，不能有任一方面的偏廢。

另外，一些學者使用收益成本法對監管有效性進行了研究，具有代表性的研究主要有：R．ToddSmith（1998）通過建模研究，得出如下結論：銀行業競爭性增強可以提高經濟活動的

水平、

減輕經濟周期的嚴重性，而銀行業監管在維護銀行業穩定的同時，

可能妨礙了銀行業競爭。因此，執行銀行業監管政策應該考慮這一政策給宏觀經濟運行帶來的成本。DouglasD．Evanoff（1998）計算了銀行業監管給美國銀行業帶來的效率損失，其結論是因投入扭曲造成的成本占總成本的不到1%。英國金融服務局（FSA）在其官方網站發布了一系列關于成本

收益分析法（costbenefitanalysis，

CBA）的研究報告（1999—2004年）。這些報告指出監管者應該以收益成本分析法為基礎對一系列可選方案的邊際收益和成本進行定量和定性分析，

篩選出在現實條件下的最佳方案。陳建華（2002）認為金融監管的有效性考慮的是達成金融監管目標的成本與收益的比較。閻慶民（2002）認為銀行監管效率評價標準包括銀行監管機構在處理有問題銀行和化解銀行風險時的工作效率以及銀行促進經濟發展方面的貢獻程度兩方面。劉曉勇（2007）把銀行監管的有效性定義為達成監管目標的成本與收益的比較。

鑒于監管的收益成本分析法中成本和收益難以量化，以及我國相關數據的缺乏，我國的一些學者在收益成本分析的思路基礎上提出了成本有效性分析法。該方法采用目標完成的程度（即監管的有效程度）替代了金融監管的收益，避免了金融監管收益難以確定的難點，從而在總體上能運用其來判斷金融監管是否有效。周道許（2000）采用目標完成程度與付出成本的比例作為衡量監管有效性的標準。孟艷（2007）認為銀行監管有效性的內涵是指銀行監管能否以較低的成本實現各種公利目標。

上述國內外關于監管有效性的研究一般是局限于針對整個銀行業的監管，對于農村中小金融機構監管有效性這一專

門領域的探討鮮有人涉及。因為我國農村中小金融機構在支持

“三農”和縣域經濟方面發揮著重要作用，為了保證我國農村中小金融機構正確的經營方向和可持續發展，需要確保對

其監管的有效性，

故有必要深入地探討農村中小金融機構監管有效性的基本內涵。

二農村中小金融機構特殊性分析

（一）農村中小金融機構數量較多，差異較大

我國農村中小金融機構現有兩類八種形式。一類是農村合作第一文庫網金融機構，這一類機構從20世紀50年代開始存在直至延續至今。經過2003年的改革，現今形成了五種農村合作金融機構，即農村信用社聯合社、農村信用社統一法人社、農村信用社、農村商業銀行和農村合作銀行。這類機構的法人機構由2003年改革前的3．5萬家減少到2008年末的5500家，但仍占全國銀行業法人金融機構總數的98%以上。另一類是新型農村金融機構，是從2006年銀監會實行調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策后出現的，包括三種機構，分別是村

鎮銀行、

貸款公司、農村資金互助社。截止2010年6月末，共有248家新型農村金融機構。隨著農村金融改革與發展的進一步深化，可以預見農村中小金融機構的數量還會增加。在

今后相當長的一段時期，

將有不同類別的、更多的農村中小金融機構，將以股份制、股份合作制、合作制等多樣化的產權模式出現在廣闊的國土上。農村中小金融機構數量眾多，分布很廣，規模大小不一，作為法人機構，其經營管理水平、人員素質和資產質量表現出相當大的差異。總體說來，農村中小金融機構在金融業仍是一弱勢群體，監管的難度較大，監管的成本較高。

（二）農村中小金融機構發展過程復雜，包袱較重我國是一個發展中大國，經濟發展的不平衡和部分地區

經濟狀況的落后，

使得地處落后地區、邊遠地區的農村中小金融機構也出現不同程度的困難。現有的農村中小金融機構大多是從農村合作金融機構演變而來的，走過了50多年的發展

歷程，

其管理體制歷經了多次大的調整，管理體制、產權模式和股權結構都較為復雜。許多農村合作金融機構本身經營水

平低、管理混亂，環境差、成本高，加上承擔了“行社分家”、處

置農村合作基金會等事件的變革成本。這些因素使得農村中小金融機構積累了大量的不良資產。至今，還有不少縣（市）的農村中小金融機構的不良資產高達兩位數，甚至有的在40%以上。據統計，資本金為負的農村合作金融機構在各省市自治區仍占有相當高的比例。這些情況使得農村中小金融機構的資本充足率、撥備覆蓋率、貸款集中度等主要監管指標離要求差距很大，提高了監管的難度。

（三）農村中小金融機構服務對象特殊，社會責任重大前些年，許多國有大型銀行、股份制商業銀行實行扁平化管理和戰略轉移后，農村的網點不斷收縮，貸款權限上收，縣

域的金融發展受到制約，

存差不斷擴大。地處縣域為農民提供金融服務的主要就是農村中小金融機構。在解決“三農”問

題和縣域經濟缺乏資金的情況下，農村中小金融機構承擔著為農業增產、農民增收和農村經濟發展提供必要的金融支撐

的重任，可謂“一農支三農”，承受了不能承受之重，可謂責任

重大。因此，在對農村中小金融機構進行監管時，應充分考慮到該類機構的歷史地位和社會責任。

（四）農村中小金融機構經營成本高，金融風險大農村中小金融機構的客戶分散，貸款額度小，經營成本高，業務風險大，收益相對低。在經營領域方面，目前農產品

市場尚沒有全面放開，

農村經濟并不是完全的市場經濟，農產品剪刀差普遍存在，金融機構要完全按市場化經營也存在困難。在風險轉移機制方面，目前農村地區擔保機制不健全，農

業保險應用不普遍，

農戶缺乏有效的抵押品，風險很難有效轉移。在信用環境方面，當前農村信用建設滯后，征信體系尚不發達，逃廢債時有發生。2008年末，全國銀行業金融機構涉農貸款不良率是其平均不良貸款率的近3倍。農村中小金融機構是農村信貸投放主體，涉農貸款占貸款余額比例近70%，對其進行監管時應在考慮其社會責任的基礎上，再充分考慮其

相關指標增量與存量的關系、

動態與靜態的關系、商業性融資與政策性融資的關系，等等。

（五）多數農村中小金融機構法人治理機制欠完善，改革任務重

建立現代金融企業制度以保障其可持續發展是農村中小金融機構改革的最終目標。2003年開始的新一輪農村信用社

改革，

重點是通過對農村信用社產權制度改革來完善法人治理結構。在產權改革方面，相當多的是將原農村信用社產權制度改制為股份合作制，或者改造為農村合作銀行，或者保留農村信用社的名稱。盡管股份合作制比合作制有進步和改善，但這種產權模式仍然不利于建立符合現代金融企業制度的法人治理結構。股份制改造是完善農村中小金融機構法人治理結構的核心。而基于農村中小金融機構在產權和法人治理方面的現狀，決定了農村中小金融機構改革是一個逐漸推進和不斷完善的過程。如何推進農村中小金融機構不斷改革并最終建立現代金融企業制度也是農村中小金融機構監管工作的重要內容之一。

三

農村中小金融機構監管有效性的基本內涵

如上所分析，農村中小金融機構有其特殊性，這些特殊性

決定了其監管應有其特殊的內涵。我們認為，

這特殊的內涵又決定于農村中小金融機構與金融監管機構之間信息不對稱和農村中小金融機構的監管目標。

（一）農村中小金融機構與金融監管機構的信息不對稱目前，我國農村中小金融機構與金融監管機構的信息不

對稱十分嚴重，

遠遠強于其他類型的金融機構。這是由以下原因造成的。一是分布分散，與金融監管機構分置于異地。絕大多數農村中小金融機構是處于縣域的一級法人機構，其分布地域很廣，甚至處于偏僻山區，而金融監管機構的最基層單位處于市州中心城市，通常兩者相距甚遠，不便于信息的轉遞。二是獲取信息難度大，信息質量不高。一方面，農村中小金融機構管理基礎薄弱，金融信息庫不健全，而且缺乏現代化的信息收集、處理和報送手段，金融監管機構很難從其取得完

備的相關數據和信息；另一方面，

農村中小金融機構貸款對象大都是農戶和中小企業，常常不能提供所需的信息，主要依靠軟信息進行貸款決策，而軟信息不易轉遞。三是職員的業務素質相對較差，操作風險較高。由于歷史原因，農村中小金融機構職員的平均學歷較低，來源復雜，缺乏系統的業務培訓。因此，在其信貸業務中，存在更多的逆向選擇、道德風險和操作風險，導致這些現象發生的相關人員往往又會刻意規避金

融監管機構的監管。

（二）農村中小金融機構的監管目標“監管”是政府的監管機構為了保證各金融機構公平、有

效的競爭和整個金融體系的安全和穩定運營，

按照公開性原則和公正性原則，對所有金融機構的總體經營活動進行規范和檢查。一般的銀行監管目標是：監管的日常目標，即維護整

個銀行業體系的安全性和穩定性；監管的戰略目標，

即保證銀行業市場的公正、效率和競爭性；監管的成本約束，既監管機構在實現監管的日常目標和戰略目標的過程中，在一定的監管成本基礎上追求監管效果。

我國農村中小金融機構作為縣域經濟發展極的重要金融支撐，對解決二元經濟結構問題負有重要的歷史使命。因此

農村中小金融機構監管的目標應有其特殊的內涵。第一，

促使農村中小金融機構能持續、穩定地為縣域經濟提供服務。農村中小金融機構必須立足于縣域經濟，其功能應定位于服務縣域內的經濟發展極、服務區域內優先發展的產業、服務中

小規模的“三農”資金需求者。第二，保證農村中小金融機構

的安全性。農村中小金融機構應選擇合適的產權制度模式和

風險內控機制，

以確保其在為縣域經濟和“三農”服務的同時，做到風險可控。因為中小企業和“三農”業務具有高風險性，應確保農村中小金融機構建立有效的風險分擔機制。第三，防范農村金融市場產生系統性風險。通過建立農村金融市場和農村中小金融機構的信息監測網絡，實施宏觀審慎監管和微觀審慎監管，以防范和控制系統性金融風險。第四，在農村金融市場合理地引入競爭機制。通過組建新型農村金融機構，或通過兼并、重組等方式，在縣域適當增加農村中小金融

機構，以增強農村金融市場的活力和縣域金融機構的工作效率。第五，主導農村中小金融機構股份制改革，并規范其在改革過程中的行為，以利于最終建立現代金融企業制度。第六，以最小的成本實現上述目標。

（三）農村中小金融機構監管的有效性第一，降低信息不對稱的程度。通過科學、合理、實時的監管，

應能有效地降低金融監管機構與地方農村中小金融機構的信息不對稱程度。這一有效性表現在實時地、比較清楚地掌握了地方農村中小金融機構的資產負債結構、資金的流向和資產的質量。通過可能的手段和相對低的成本，運用現場監管和非現場監管的方式，克服條件的約束和被監管對象

分散的困難，

最大可能地獲取必要的監管信息，建立相應的數據庫，最大可能地降低信息不對稱。

第二，農村中小金融機構對“三農”和縣域經濟的支持程度。農村中小金融機構對“三農”和縣域經濟的支持程度，反映了監管機構的相關工作力度。涉農貸款的數量及其增長率，涉農貸款占全部貸款的比例，鄉鎮營業網點覆蓋率，縣域新增農村金融機構，資金流出縣域的比例，縣域外貸款占比等等指標都能反映農村中小金融機構服務于所在縣域的情況。

第三，農村中小金融機構穩定運營程度。監管性的資產負債比例管理是實現農村中小金融機構安全性、流動性和效

益性“三性平衡”從而確保其經營穩定性的有效手段。合理的資產負債比例管理監管指標體系是必要的，應當堅持實施，并隨著金融生態環境的變化作適當調整。為了防范農村金融市場的系統性風險，需設立若干指標進行壓力測試，并建立預警系統。上述指標體系的實現程度反映了農村金融安全監管的

有效程度。另外，

促使農村中小金融機構通過不斷改革，建立現代金融企業制度，

是維持農村中小金融機構穩定運營的基礎，由于現代金融企業制度的核心是產權制度，因此促進農村中小金融機構進行股份制改造的措施及效果也是評價監管效果的重要內容。

第四，監管的激勵和約束效應。考慮到農村金融市場相對薄弱，

農村中小金融機構的現狀存在諸多問題，對于反映被監管對象工作效率的指標，監管工作的有效性不宜過多采用存量指標，而應多采用增量指標，從而能真實地反映監管的激

勵和約束效應，

并能產生積極的效果。例如，資本收益率、不良貸款率、涉農貸款比例、存貸款比例、農戶小額信用貸款信

用證發放率等等指標都可采用增量指標進行考核，

由此反映監管的有效性。

第五，監管機構實現監管目標的成本水平。考察監管機構實現監管目標的成本水平，可以將反映被監管對象降低信