張衛平:交通銀行內部控制體系存在的缺陷分析及改進建議

　　 交通銀行陜西省分行 張衛平

　　近年來,我國銀行業“內部人控制”案件頻發,充分暴露了銀行內部控制存在的缺陷相當嚴重。交通銀行自恢復重建至今,圍繞著商業銀行的改革與發展，在強化內控制度建設，及時揭示重大風險或風險隱患，尤其是經營導向、經營模式中的問題和系統性風險，為業務和全行改革發展保駕護航，都發揮了重要的作用。但目前交通銀行內部控制體系因存在缺陷，反過來影響了改革發展的速度和成果。本文通過對目前交通銀行內部控制缺陷的表現形式,如審計體制、審計組織架構設置、監督約束機制、內部審計人員管理等方面的問題進行具體分析,基于此，筆者從省直分行審計角度提出幾點改進建議，供領導參考，不妥之處，請指正。

　　 一、當前交通銀行內部控制體系存在的缺陷分析

　　 缺陷一：現行交通銀行審計體制實際是條塊結合的體系，導致省直分行審計工作缺乏獨立性,超脫性和權威性。

　　自2005年1月開始，交通銀行構建起“總行稽核部－地區稽核部－城市稽核部”的稽核體系架構和“三級機構、兩級管理、下查一級”的稽核運行模式，實現了“管理垂直、業務獨立、工作有效”的初步改革目標。但經過幾年來的邊改革邊實踐證明，現行交通銀行審計體系是以總行審計部為主體，地區審計部為依托，省直分行審計部是條塊結合的審計模式。省直分行審計部高級經理由總行進行“派駐制”的聘任制度，只是形式而已，沒有從根本上改變交通銀行省直分行內部審計工作缺乏獨立性,超脫性和權威性的問題。實踐證明，若是缺乏這三性,那么審計監督的職能就難以發揮,起不到查處問題,為交通銀行董事會和一級法人負責的目的，就難以起到對經營管理保駕護航的作用。

　　目前急需進行的審計體制改革，就是要革除“內部性”負效應的影響，要由“內部性”向“外部化”轉型，使省直分行層面內的審計機構“外部化”，隸屬于總行審計部，形成一個審計組織系統，直接向一級法人負責，在交通銀行總行行長領導下開展審計監督，從體制上使各級審計機構增強業務獨立性。國外商業銀行的審計特征表現在:一是超脫于本行的各業務部門,具有相對的獨立性;二是審計檢查多元化;三是具有法律上的權威性。如美國商業銀行內審部門除了開展運營審計、財務審計、后續審計等傳統工作外,還向公司高層提供咨詢服務,揭示新產品開發與推廣前的風險、開展風險管理、內控知識教育活動。而交通銀行內部審計部門特征則表現為:(1)只有審計檢查建議權,缺乏處理權；(2)由于內部機制的問題,工作缺乏權威性；(3)銀行高層經營管理者普遍存在重業務經營,輕監管的指導思想。由于審計部門負責人實行由總行“派駐制”，這僅是個形式而已，沒有從根本上解決其由總行審計部制約的問題，實際是對省分行黨委班子（實際是某個高管）所安排的人員一種確認和承認。

　　二十幾年來交通銀行內部審計實踐證明，審計工作如不能妥善的解決其“三性”問題，就發揮不出其應有的監督職能作用。現行“派駐制”沒有從實質上解決省直分行聘任制與一級法人聘任制的矛盾，省直分行審計部門仍難以向一級法人負責。

　　 缺陷二：現行交通銀行業務營運體系架構,業務流程安排，呈縱向條線管理,與內審部門缺乏聯系，加之審計支持系統與業務核心系統對接相對滯后，權限的限制，造成內部審計信息的不對稱。

　　由于交通銀行業務營運體系架構是縱向條線管理機制,使省直分行審計部門很難進行統一協調。國際內審協會的內審定義,為內審部門增值服務提供了依據。內審部門把部分資源分配到影響全局、有礙組織發展的重大風險前瞻性評價和風險揭示上,為董事和高管層提供風險管理和內部控制方面的顧問服務,經常性地就風險、治理、控制的薄弱環節進行溝通,傾聽高管人員需求,探討有效控制,改進治理的措施，內審工作從業務操作層面向管理層面轉移。但目前交通銀行作為國有商業銀行審計體系架構相對滯后于工、農、中、建等四大國有商業銀行審計體系，屬于條塊結合的審計模式。這種審計模式由于權限制約，造成內部審計信息的不對稱，這就難以實現審計手段和方法由“傳統性”向“現代化”轉型；難以通過加速實現審計手段的現代化，推動交通銀行審計工作的創新，提升審計管理水平，促進審計效能發揮。

　　要實現交通銀行審計模式的系統化轉型，就是要從業務運營和審計運作規律出發，將具體的審計項目進行系統性整合，達到整體功能的最大化，實行“五個結合”：即審計計劃均衡性安排與靈活性相結合；審計范圍周期性覆蓋與連續性相結合；檢查的系統性審計與針對性相結合；審計流程、審計檢查、評價與審計追究相結合；審計質量過程控制和結果控制相結合。

　　 缺陷三：缺乏一套較完整的內部審計監督指標體系，缺乏科學的量化標準，導致審計質量不高。

　　交通銀行審計機構自恢復重建至今,尚缺乏一套較完整的內部審計監督指標體系，缺乏科學的量化標準，使審計監督不深不透，彈性有余，剛性不足，審計質量不高，對全面推廣以電子計算機網絡為主的現場與非現場審計，也帶來實際困難，同時存在非現場審計與現場審計脫節的矛盾。本來，在審計工作由現場審計向非現場審計的轉變中，非現場審計應向現場審計及時發出預測預警信號，然后由現場審計根據非現場審計發出的預測預警信號開展審計，但實際上，非現場審計僅忙于收集各種材料、財務報表進行內部評級和其它綜合審計工作等，而疏于向現場審計提供深入準確的審計信號。美國商業銀行利用風險導向審計工作模式,建立了由風險損失、風險程度、內部控制水平組成的比較科學合理的三維風險矩陣分析方法。即內審部門運用定量和定性的指標來計量被審計主題的固有風險,通過定量的風險評估模型、風險問卷或打分表結果,將不同分支行、部門、品種分為高中低三個風險等次,并對被審計主題的內部控制系統進行評估,以識別能降低固有風險的控制因素。對內部控制環境差、風險等級高的支行、部門、品種加大審計頻率和監控力度。

　　 缺陷四：現行交通銀行經濟責任審計，基本上根據同級人力組織部門的經濟責任（離任）審計委托進行，先離任，后審計，使審計流于形式。

　　2010年中辦、國辦印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《審計規定》）第三十九條要求“有關部門和單位應當根據干部管理監督的相關要求運用經濟審計結果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要依據。”但《交通銀行經濟責任審計實施辦法》第二條“所稱經濟責任審計，包括離任審計和任期內的任中審計，系指審計部門受組織部門委托，對被審計對象在業務經營、內控管理和本人履職等工作中，履行經濟責任情況進行的檢查、鑒證和評價。”這種銀行的人事崗位變動，本行黨委會已經研究決定了人員的去向升降，先離后審的情況與《審計規定》要求不一致，其中第十六條至二十條的審計內容也與交通銀行經濟責任審計有關規定不一致。現行交通銀行審計條線所作的各職級管理人員（含重要崗位）經濟責任審計，大都屬于先離任后審計的情況，使審計流于形式，這也是近年來銀行業“內部人控制”的腐敗案件頻發的原因之一。

　　二、改進目前交通銀行內部控制體系缺陷的幾點建議

　　在服從國家金融監管的前提下，依照國際慣例，將交通銀行辦成現代化、國際化的股份制商業銀行。基于此，商業銀行審計工作的指導思想應是按照一個法人體制要求，在交通銀行董事會、監事會的領導下，加強內部控制審計，以提高資產質量為重點，努力探索適應我國股份制商業銀行實際的風險監督管理方法，進一步加強審計基礎工作，全面提高審計工作質量和效率，筆者提出以下幾點建議：

　　建議一：再造交通銀行內部審計體系，總行審計部改為內部控制審計局，地區審計部稱審計分局，實行條線管理。

　　第一種模式，是建立交通銀行董事會或監事會垂直領導下的內部審計體系。交通銀行各分支行審計部門，由總行董事會或監事會直接領導，總行審計部改為內部控制審計局（以下簡稱總行審計局），局長進總行黨委班子，進董事會。地區審計部稱審計分局，由總行對分局以及省直分行審計人員頒發統一的審計檢查證，省直分行審計部門名稱一律改稱為總行駐某某省分行審計部，審計部高級經理的任免由總行審計局提議推薦，省分行人資部配合考核，最后由總行聘任。總行審計局對各分支機構的審計人員一律實行條線管理，自成體系，改變現行的審計部門負責人一人派駐，流于形式的情況。

　　審計管理工作要由“松散性”向“集中化”轉型。要以總行審計局為“龍頭”，按照“三級機構，兩級管理”的模式，實現“三個轉變”：一是審計行政事務由各級審計機構隸屬當地分支行多頭管理，向審計系統“一體化”管理轉變；二是審計工作計劃由分支行為主分散管理向審計系統統一管理轉變；三是審計報告路線由各級審計機構對本行與上級報告并存向直接對上級垂直報告轉變。

　　第二種模式，改現行省直分行審計部高級經理常駐式“派駐制”為交叉流動式。

　　現在交通銀行總行在各大區設置了地區審計部，在對轄屬分支機構實行審計時，地位較為獨立、超脫和權威，但是，針對省分行審計部，地區審計部尚缺乏權威性。雖然，工作內容要求片區內的各分行審計部門，履行其職責：一是按上級行審批下達的審計任務，組織審計人員對所在行經營管理及財務成果的真實性進行檢查；二是直接負責簽發審計工作方案和審計報告，在上報地區審計部的同時并報總行審計部，送分行領導；三是向總行的審計部如實匯報、反映所在行經營管理現狀及存在的主要問題，同時對派駐制省直分行審計部高級經理的的工資、獎金、福利等作了規定。但經筆者一段時間的調查與分析，實行審計部負責人派駐制，雖然在內部審計管理體制改革上邁出了重要的一步，但存在的缺陷不容忽視：（1）派駐制僅對分行審計部負責人而已，其他審計人員皆由分行管理，且審計部負責人人選大都由分行領導推薦，派駐制只是個形式而已，實質上仍是對分行聘用人員的一種續聘或確認；（2）從派駐制的初衷來講，是想通過這種體制達到省直分行審計部向一級法人負責的目的，但結果是絕大多數省直分行審計部仍然向轉法人負責，未達到審計“派駐制” 的預期目的。

　　有鑒于此：可將現行常駐式的省直分行審計部高級經理，改變為“交叉式”或“流動式”派駐制，即A行－B行－C行。流動的時間和聘期一致，這樣，作為對“派駐制”改革的深化和對實行“派駐制”體制的一種過渡，筆者認為是可行的。理由是:(1)省直分行審計部高級經理是總行派駐的,隸屬關系不在所駐行,地位相對獨立、權威和超脫；（2）作為審計風險的責任人，在向總行反映情況時就趨于客觀真實，避免了隱瞞不報。即便出現了隱瞞不報的行為，因派駐期限短，會很快被上級審計部門發現，故在一般情況下是不會發生的。

　　 建議二：借助IT系統支持，對現行交通銀行審計支持系統及時進行更新再造，使其與業務數據系統及時對接，改變內部審計信息不對稱的情況。

　　一是借助IT系統支持，對現行交通銀行審計支持系統及時進行更新，使其與業務數據系統及時對接，改變內部審計信息的不對稱的情況。二是為有效規避客戶信用風險，就必須加強風險預警和事后管理。業務系統應有充分的內外部接口，內部與銀行會計系統、評級系統聯通，外部與央行信用信息數據庫、銀監會大額授信違約統計系統、證監會上市公司信息系統、工商登記系統、企業納稅系統等連接，共享社會信息資源，逐步實現集團信息錄入、查詢、篩選的自動化。三是要在學習和借鑒國際先進商業銀行成功經驗的基礎上，研究當前商業銀行風險預警指標體系，開發風險預警模型，建設客戶集團風險數據庫，通過關鍵指標提前預警風險，及時做好風險評價，建立不良企業集團“黑名單”制度，并通過媒體予以曝光，制定業務風險前移管理措施。將集團的經營性現金流、關聯公司賬戶資金進出作為財務預警重點；將關聯信息、關聯交易和關聯擔保作為非財務預警重點。總之，要實現交通銀行審計目標的轉型，要以公眾公司對內部審計的要求來定位，在總體目標中，凸現內控與風險導向，充分識別、評價、揭露、防范、化解風險，以此促進各級經營機構內控及風險管理不斷加強，各項業務全面、協調、可持續發展。

　　 對策三：建立一套較完整的交通銀行審計監督指標體系。

　　交通銀行內部審計部門要隨著金融業的全面對外發放，研究制定一套適應一個法人體制要求，與國際慣例接軌，又符合我國社會主義特色的股份制商業銀行內部審計監督指標體系，建立并完善審計預測預警機制，以幫助現場審計確定工作重點及工作思路，提高現場審計的針對性和操作性。

　　充分運用電子計算機網絡系統工具,突出非現場審計分析,同時將非現場審計成果及時運用到現場審計中去,建立一套較科學的、較完整的、能量化審計監督質量與水平的審計監督指標體系。通過這一指標體系在現場審計中的運用，來分析發現問題, 解決處理問題，為總、分行進一步提高經營管理水平服務，為不斷深化一個法人體制，維護國有股份制商業銀行資產的安全性、流動性和效益性，防范經營風險作出貢獻。

　　 對策四：交通銀行對各職級管理人員審計，要事先成立經濟責任審計領導小組，在年初共同研究決定年度經濟責任審計計劃和方案。

　　按照《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》《中國銀行業監督管理委員會行政許可實施程序規定》的規定，為保證經濟責任審計工作順利進行。交通銀行總行以及省直分行對各職級管理人員（不含重要崗位）審計，要事先成立經濟責任審計領導小組，由本行主管人事的行長任組長，人力（組織）、監察、授信、個金、會計、風險等主要部門為成員，共同研究決定年度經濟責任審計計劃和方案。然后，審計部根據人力資源部經濟責任審計委托書，一是堅持“先審后離”原則。商業銀行能否改變目前普遍存在的經濟責任審計成果轉化滯后現象，把審計結果作為選拔干部的重要依據，是決定經濟責任審計制度存在必要性的關鍵環節。離任者的離任必須在經濟責任審計作出客觀公正的評價和鑒定以后，確定其離任與否。二是在安排經濟責任審計項目時應堅持“下審一級”的原則。特殊情況可以采取委托監管部門認可的審計師事務所等地方中介機構進行審計的方式，來完成經濟責任審計工作任務，以避免同級審計或被審計人即將提拔為本級行或上級行領導給內審人員帶來壓力。三是建立干部監督工作聯席會議制度，明確內審、人力資源、紀檢監察部門的職責分工，實現對被審計人有關信息資源的共享以及經濟責任審計成果的綜合運用。四是通過實施管理審計可以發現商業銀行效益好或不好的真正原因，可以對經營者的經營能力和管理水平作出正確的評價。不但可以減少所有者與經營者之間信息不對稱的程度，使所有者獲得盡可能多的信息，便于加強所有者對經營者的直接約束，而且也可以對經營者形成間接的約束，減少經營者的“逆向選擇”和“道德風險”。

　　 對策五：審計業務要由“通用性”向“專業化”轉型，打造一大批“審計檢查專家”，培養一大批“復合型金融人才”。

　　現代交通銀行的審計工作，必須適應公眾公司的要求，加快審計業務專業化建設，做好骨干力量調配工作，鼓勵優秀人才從事審計，并創造條件適當開展審計與業務部門之間的人員交流，為廣大審計從業人員營造一個“想干事業，能干事業，干成事業”的專業化環境，打造一大批“審計檢查專家”，培養一大批“復合型審計能人”。對現有審計人員素質的提高應著重抓好以下方面：一是有針對性的組織審計人員對現行經濟、金融、審計法規進行繼續教育和學習，掌握審計支持系統、以及IDEA和EXCEL等工具的使用；二是繼續堅持“火線煉兵”、“以老帶新”、“以會代訓”的辦法；三是繼續實行總、分行和地區審計分局干部通過審計項目進行交流學習的方法；四是不定期將審計人員同其他業務部門人員進行換崗交流。只有這樣，不斷地加強交通銀行內部審計隊伍的建設，才能適應日益發展壯大的金融業務，為交通銀行的改革與發展和依法經營保駕護航。

　　 （作者系陜西省審計學會理事、陜西省審計廳特約審計員；交通銀行陜西省分行高級審計師）

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