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加快城市大建設(shè)的思考
近年來(lái)，區(qū)的城市建設(shè)呈現(xiàn)起點(diǎn)高、規(guī)模大、速度快的大發(fā)展喜人局面，城市面貌日新月異，城市功能日趨完善，城市經(jīng)濟(jì)逐年攀升，城市形象不斷提高，正朝著融入主城區(qū)、建設(shè)核心城區(qū)、打造經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)的目標(biāo)挺進(jìn)。
一、發(fā)展現(xiàn)狀
1、基本情況。區(qū)城區(qū)面積42.8平方公里，現(xiàn)城區(qū)人口10.6萬(wàn)人，城市交通主干道21條，道路里程62.8公里，城區(qū)橋梁12座，城市公園2個(gè)，公共綠地157.6萬(wàn)平方米，開(kāi)設(shè)公交線路10條，公共停車位384個(gè)，鋪設(shè)自來(lái)水管網(wǎng)516千米，污水管網(wǎng)306.6千米，高壓輸電網(wǎng)434.6千米，天然氣管網(wǎng)232千米，城市化水平達(dá)到87%。
2、規(guī)劃編制。市里統(tǒng)一編制了區(qū)50年遠(yuǎn)景規(guī)劃、20年總體規(guī)劃及“十二五”詳規(guī)，完成了城市土地、道路、綠化、防洪、消防等專業(yè)規(guī)劃，編制了城區(qū)主街道、學(xué)校、醫(yī)院、公園、公交的詳細(xì)規(guī)劃，目前全區(qū)總規(guī)覆蓋率達(dá)到100%，詳規(guī)覆蓋率達(dá)到80%，為區(qū)城市發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
3、城市管理。因市政府對(duì)區(qū)未下放或完全下放城區(qū)管理權(quán)限，在區(qū)形成市、區(qū)多個(gè)部門管理城區(qū)的局面。一是市直部門負(fù)責(zé)，例如：城區(qū)自來(lái)水管網(wǎng)建設(shè)由市水務(wù)公司負(fù)責(zé)、天然氣管道建設(shè)由市深燃天然氣公司負(fù)責(zé)，十里片區(qū)主城區(qū)污水處理由八里湖污水處理廠集中收集進(jìn)行處理排放；二是區(qū)負(fù)責(zé)，例如城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔，噪聲擾民、油煙治理、污水排放等方面的管理工作；三是市、區(qū)部門工作交叉，例如：城區(qū)房地產(chǎn)、商業(yè)開(kāi)發(fā)由市國(guó)土、房產(chǎn)部門負(fù)責(zé)，建筑安全質(zhì)量監(jiān)督由市建設(shè)局負(fù)責(zé)，城市主干道的綠化與市政工程維護(hù)由市市政、園林綠化部門負(fù)責(zé)，主城區(qū)商業(yè)門樓廣告、公益廣告、擺攤設(shè)點(diǎn)、亂停亂放、違法建筑等由市執(zhí)法局負(fù)責(zé)，而邊街小巷、居民區(qū)的維護(hù)管理又是區(qū)負(fù)責(zé)；四是管理體制不明，例如近兩年新建城區(qū)城市管理。
4、城市建設(shè)。由于區(qū)屬市轄區(qū)，城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)沒(méi)有獨(dú)立規(guī)劃建設(shè)權(quán)，經(jīng)過(guò)區(qū)委區(qū)政府積極爭(zhēng)取，市委市政府同意在中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)采取項(xiàng)目包裝的辦法，委托區(qū)進(jìn)行城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，目前項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)模式主要有三種：一是“綜合包干，融資代建”模式，如南山公園項(xiàng)目建設(shè)；二是“市場(chǎng)化運(yùn)作”模式，如北門項(xiàng)目建設(shè)；三是“封閉式運(yùn)行”模式，如城市客廳項(xiàng)目和舊城改造建設(shè)。
區(qū)按照“一街、三中心、四組團(tuán)”的發(fā)展定位，2011年全區(qū)開(kāi)工建設(shè)的城建項(xiàng)目17個(gè)(2個(gè)公園、2個(gè)服務(wù)中心、2個(gè)安置小區(qū)、1個(gè)地下人防工程、2所學(xué)校、8條道路),總投資18.8億元，征遷房屋面積102萬(wàn)平方米，其中由市級(jí)投資委托區(qū)代建項(xiàng)目6個(gè)，投資額7.2億元。目前已完工項(xiàng)目4個(gè)，今年續(xù)建項(xiàng)目13個(gè)，完成投資達(dá)80%，計(jì)劃年底17個(gè)項(xiàng)目全部完工。今年我區(qū)新建續(xù)建城建項(xiàng)目44個(gè)，總投資達(dá)80.5億元，其中市級(jí)投資項(xiàng)目29個(gè)，投資52.3億元。目前已啟動(dòng)房屋征收面積約60萬(wàn)平方米。
二、存在問(wèn)題
1、規(guī)劃編制滯后。區(qū)整個(gè)城區(qū)控制性規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，市政府沒(méi)有按照區(qū)發(fā)展的形勢(shì)及時(shí)進(jìn)行修編，規(guī)劃跟不上建設(shè)步伐，規(guī)劃的指導(dǎo)性不強(qiáng)，致使區(qū)在城市建設(shè)上缺乏主動(dòng)權(quán)。建設(shè)用地指標(biāo)少，2011年區(qū)項(xiàng)目用地3000畝，其中城區(qū)建設(shè)用地1391.3畝，市里去年下達(dá)給我區(qū)總的用地指標(biāo)為800畝，無(wú)法滿足城市建設(shè)的需要。
2、基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位。片區(qū)范圍內(nèi)供水、供電、供氣等管網(wǎng)建設(shè)速度滯后，組團(tuán)片區(qū)道路交通、市政管網(wǎng)、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施尚為空白，影響城市向南、向東方向發(fā)展速度和城市居民生活。
3、建設(shè)資金短缺。區(qū)城建項(xiàng)目多、投入大，區(qū)政府采取積極政策，千方百計(jì)拓展融資領(lǐng)域，去年融資5.8億元，有效支持了區(qū)城市建設(shè)發(fā)展，但是資金瓶頸問(wèn)題一直存在，出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金、項(xiàng)目征地拆遷資金不能及時(shí)足額到位現(xiàn)象。去年由市政府在我區(qū)投資的重點(diǎn)城建項(xiàng)目有的只撥付了啟動(dòng)資金、征地款、拆遷補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，尚有8個(gè)億的拆遷戶過(guò)渡安置費(fèi)、1∶1還房建設(shè)資金沒(méi)有按照建設(shè)進(jìn)度及時(shí)給予撥付，影響項(xiàng)目建設(shè)的速度和拆遷戶安置，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府解決資金問(wèn)題壓力非常大。城區(qū)維護(hù)成本加大，區(qū)每年在城市維護(hù)管理方面的投入高達(dá)2000萬(wàn)元，其中市容環(huán)衛(wèi)投入1200萬(wàn)元，老城區(qū)（長(zhǎng)虹小區(qū)）污水管網(wǎng)改造投入800萬(wàn)元，由區(qū)財(cái)政全部承擔(dān)。
4、安置政策急需調(diào)整。項(xiàng)目建設(shè)的征地拆遷面積大，還建房面積數(shù)量龐大，特別農(nóng)房還建，還建成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)房貨幣還房評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由于貨幣還房評(píng)估價(jià)格低，農(nóng)房拆遷全部是按1∶1實(shí)物還房，增加了建設(shè)資金，更為突出的是增加了建設(shè)用地面積和用地指標(biāo)。征用集體土地預(yù)留5%土地由村集體開(kāi)發(fā)政策尚未落實(shí)，失地農(nóng)民就業(yè)及保障是擺在政府面前一項(xiàng)迫切需要解決的問(wèn)題。
5、項(xiàng)目報(bào)建、城市管理體制需進(jìn)一步完善。由市政府委托區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和項(xiàng)目區(qū)，雖然市政府以文件形式已經(jīng)明確建設(shè)模式和運(yùn)作模式，但市政府相關(guān)職能部門一直未出臺(tái)可供操作的實(shí)施方案和辦法，項(xiàng)目報(bào)建、土地招拍掛、資金運(yùn)作往往還要市直部門審批同意，造成報(bào)建手續(xù)辦理繁復(fù)，效率低下，影響項(xiàng)目開(kāi)工和工程進(jìn)度。建設(shè)、市政、園林、市容、執(zhí)法等方面的工作市、區(qū)部門交叉重疊，不利于城市管理。
6、城區(qū)商業(yè)不發(fā)達(dá)，優(yōu)質(zhì)公共資源布點(diǎn)不合理，對(duì)外缺乏吸引力和輻射力。目前市的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、大型商貿(mào)資源主要分布在潯陽(yáng)區(qū)，并逐步向開(kāi)發(fā)區(qū)、八里湖新區(qū)轉(zhuǎn)移，在區(qū)布點(diǎn)很少。區(qū)城區(qū)內(nèi)居民就學(xué)、就醫(yī)與潯陽(yáng)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)政策不同，影響城區(qū)整體發(fā)展水平和城市形象，區(qū)從融入主城區(qū)到變?yōu)橹鞒菂^(qū)還有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。
三、對(duì)策建議
1、科學(xué)編制城市規(guī)劃，給予政策支持。
加快區(qū)城區(qū)建設(shè)，關(guān)鍵是市委市政府要高度重視，將區(qū)列入市城市建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，給予區(qū)政策。市直相關(guān)部門要組織專門力量對(duì)區(qū)城市建設(shè)進(jìn)行一次深入調(diào)研、科學(xué)論證，及時(shí)修編調(diào)整詳規(guī)，根據(jù)區(qū)發(fā)展實(shí)際精心布局城建項(xiàng)目，統(tǒng)籌規(guī)劃拆遷居民安置點(diǎn)建設(shè)，合理分布市級(jí)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綜合商業(yè)資源，提高區(qū)發(fā)展品質(zhì)、后勁和潛力。根據(jù)區(qū)的發(fā)展需要和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際，每年應(yīng)調(diào)劑增加區(qū)1000畝建設(shè)用地指標(biāo)。城市客廳教育片區(qū)道路用地指標(biāo)列為市本級(jí)用地指標(biāo)計(jì)劃予以解決。市里應(yīng)盡快啟動(dòng)組團(tuán)土地利用規(guī)劃修編工作，進(jìn)行土地盤整收儲(chǔ)，明確運(yùn)作模式，提高區(qū)土地融資能力，增加在區(qū)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)面積指標(biāo)，拓展區(qū)級(jí)財(cái)源，有效解決區(qū)城市建設(shè)資金不足問(wèn)題。
2、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，理順管理體制。
加快區(qū)城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)力度，健全完善城市功能。由市政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)度供水、供電、供氣管網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)“城市客廳”和“組團(tuán)”片區(qū)道路管網(wǎng)建設(shè)，滿足區(qū)城市發(fā)展需要。整合城市管理資源，市政、園林綠化、市容、城市執(zhí)法管理市里要充分下放職能，在明確項(xiàng)目及項(xiàng)目區(qū)代建權(quán)的基礎(chǔ)上，明確建成項(xiàng)目及項(xiàng)目區(qū)維護(hù)管理等相關(guān)工作。
3、優(yōu)化項(xiàng)目報(bào)建程序，簡(jiǎn)化辦事手續(xù)。
已明確由區(qū)負(fù)責(zé)的城建項(xiàng)目和項(xiàng)目區(qū)，市直部門要按照市政府的決定充分放權(quán)，出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，盡快明確項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、投資評(píng)審、施工許可等相關(guān)手續(xù)辦結(jié)辦法，簡(jiǎn)化辦事程序，提高辦事效率。
4、加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)調(diào)度，搞好資金保障。
有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，成熟一個(gè)建設(shè)一個(gè)。市、區(qū)政府要加大對(duì)城建項(xiàng)目建設(shè)資金和安置成本的評(píng)審評(píng)估工作，調(diào)整安置計(jì)劃成本，鑒于目前還建房建設(shè)成本為1400元/平方米，超過(guò)安置計(jì)劃成本1200元/平方米，形成資金缺口。市里應(yīng)盡快出臺(tái)政策措施，合理制訂房屋征收政策和貨幣還房標(biāo)準(zhǔn)，提高貨幣還房比例，加快安置房建設(shè)，爭(zhēng)取先安置后拆遷，減少過(guò)渡安置費(fèi)，節(jié)約建設(shè)資金，減少安置房建設(shè)用地。科學(xué)安排工期、合理安排資金，及時(shí)撥付缺口建設(shè)資金，落實(shí)項(xiàng)目包干區(qū)內(nèi)土地收儲(chǔ)抵押、出讓權(quán)，加快土地收儲(chǔ)工作，提升區(qū)土地融資能力，為城市建設(shè)融資提供保障，以推動(dòng)城建項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)高效運(yùn)行。
5、推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。
新型城鎮(zhèn)化使大量農(nóng)民失去土地，又使部分村民擁有大量現(xiàn)金，失地農(nóng)民就業(yè)和生活保障工作至關(guān)重要。一是落實(shí)征地拆遷預(yù)留地政策，分項(xiàng)目進(jìn)行清理，按征地總量5%比例落實(shí)土地給村級(jí)集體發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，切實(shí)解決失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題。二是加強(qiáng)失地農(nóng)民教育培訓(xùn)，建設(shè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，正確引導(dǎo)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和消費(fèi)觀念，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
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