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公眾參與環境保護存在的問題與發展現狀論文
1.我國公眾參與環境保護現狀
1.1 我國公眾參與環境影響評價的發展現狀
環境影響評價制度是環境影響評價活動的法律化、制度化和程序化，是國家通過立法對環境影響評價的主體、對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關環境影響評價活動的一套規則。公眾參與環境影響評價是指在進行環境影響評價、編制、審批環境影響報告書時，必須征求公眾對擬議行動的意見，將公眾意見作為決策的一項依據，從而避免擬議行動對環境可能造成的損害，保護相關利害關系人的環境權益。但是，我國環境影響評價制度實行的前10多年中，相關法律、法規對公眾參與環境影響評價只字未提。中國公眾參與環境影響評價主要得益于國際金融組織的推動，1991年我國實施了一個由亞洲開發銀行提供贈款的環境影響評價培訓項目，該項目首次在我國環境影響評價中引入公眾參與機制。隨后公眾參與開始得到重視。2002年通過的《環境影響評價法》在第5條、第11條、第21條分別對國家鼓勵公眾參與環境影響評價、規劃環境影響評價的公眾參與、建設項目環境影響評價的公眾參與進行了規定。但是，這些仍是比較原則性的規定，在實踐中缺乏可操作性。直至《環境影響評價公眾參與暫行辦法》的誕生。該辦法于2006年3月18曰起施行，對環境影響評價中公眾參與的具體范圍、參與程序、方式、期限以及保障公眾環境知情權和參與權的措施等做了更為細化的規定。至此我國公眾參與環境影響評價工作逐漸走向正規，有了更加明確的公眾參與程序，增強了公眾參與環境影響評價工作的可操作性。
1.2 我國公眾參與環境保護存在的問題
1.2.1 公眾參與意識淡薄、參與能力低
公眾能否參與到環境保護中來，很大程度上取決于他們的參與意識。當前公眾對環境保護和環境問題認識不足，公眾參與環境影響評價的意識很弱。有些人不參與也不愿意表達自己的意見，有的甚至對環保措施和項目不管是否有危害都持抵制態度。有時候環境報告公示的內容過于專業，很多公眾受教育程度較低，受環境保護知識水平的限制，無法或者很難正確表達自己的意思，造成參與質量低下，達不到預期的效果。
1.2.2 公眾參與環境影響評價效力有限
公眾參與的時間滯后，一旦決策部門在審批時認為公眾所提意見或者發現問題對于避免項目的重大環境影響有意義而導致項目或者行動擱淺，項目投資者所付出的成本太大。審批項目的決策者極可能為了經濟的發展和顧及投資者的利益而犧牲公眾的環境利益，使得環境影響報告書的編制流于形式4。發達國家的環境影響評價制度都要求在確定范圍階段就及早進行公眾參與。因此我國應該根據實際需要將制作環評大綱作為編制環境影響報告書的一個獨立程序，并明確規定在此階段就要引入公眾參與機制，這樣環評單位在編制報告書時，就可將公眾的意見和建議反映到環境影響報告書中去，有利于及早發現問題，從而避免發現問題太晚而影響決策。
1.2.3 環境保護非政府組織（NGO）力量薄弱
環境保護NGO作為公眾的一種組織形式，它以貼近公眾、熟悉公眾、能反映公眾的利益和愿望、并有專業技能參與為特征，因而對政府制定的專項規劃和建設項目的環境影響評價，環境保護NGO都可以充當公眾的代言人，對專項規劃和項目的環境影響提出意見，以阻止可能危害公眾利益和國家長遠環境利益的規劃和建設項目的決策實施。但我國環保性的NGO多屬于政府支持的民辦組織，這種結構在一定程度上會影響到公眾的利益，也不利于NGO自治性的發揮。
1.2.5 公眾參與環境保護組織體系和程序不完善
目前我國流域中的很多環境問題直接關系到公眾的切身利益，而公眾參與主要依賴于政府的扶植和資助，參與的內在動力未被充分調動起來7。我國的公眾參與多為政府主導型的“自上而下”的形式，參與主體多為受影響的個人，沒有專門的代表公眾利益的團體和組織，在環境權益受到侵害時往往沒有能力與之抗衡。這種政府主導下的公眾參與，只有涉及到公眾自身根本利益的時候，公眾才會表達一下自己的立場，如果不涉及公眾自身的根本利益，公眾很難將自己獨立的立場充分表達出來，使得公眾參與很容易流于形式，導致參與的效果不明顯。
2.澳大利亞公眾參與的成功經驗
在環境保護和自然資源管理方面，澳大利亞政府創造了鼓勵公眾參與的良好氛圍，公眾參與環境影響評價和流域水污染控制等環保項目中，社區參與和社區承諾是公認最有效的方式。社區參與程序可以看作是在環保和自然資源管理的設計、實施和影響監測中運用的一個技術包，它起始于使目標群體知情，繼之以對需要承諾的社區進行賦權，直到社區能堅持實現所希望的結果。這個技術包由五個行動階段組成：告知階段、咨詢階段、參與階段、合作階段、賦權階段。
告知階段：社區知情的方式包括已經準備好的描述事實的傳單、出版物以及相關的報告，還包括互聯網、公共展覽、媒體傳播和官方公告等。
咨詢階段：當對公眾進行咨詢的時候，希望得到他們的反饋，可以采用焦點小組、實地調研、公眾會議、建立必要數據庫等方式，以便做出基于實據的決策和政策設計。
參與階段：通過研討會、投票表決，建立針對社區的傾聽渠道，最終社區各群體可以采用正式的書面或口頭的形式表達他們對目標項目的支持。
合作階段：組建多個市民顧問小組對關鍵問題進行深入的分析，對核心的利益相關者以及脆弱群體要組織單獨的小組會議進行磋商和認同，這個階段的目標是確保最終決策是通過參與式的方式達成的，因此當地相關的所有權擁有者將會支持這個項目。
賦權階段：社區可以成立公民評判委員會來代表社區進行決策，采取投票方式讓人們支持他們各自的偏好。社區得到的賦權包括：更新關鍵數據庫，更新現象描述、更新進展以及影響的指標數據。就一些關鍵問題進行決策、管理和政策實施行為。
在澳大利亞法律明確規定環境管理中公眾參與的必要性，以及對于公眾意見必須在規定期限、由規定級別的官員作出反饋的機制，從法律上保證了公眾參與的有效性和積極性。社區代表委員會在公眾參與中起到非常重要的作用，委員代表的產生過程必須公平和透明。社區代表委員會的活動組織方式、權利、義務等必須明確。
3.社區磋商小組
3.1 社區磋商小組的建設體系
中國和澳大利亞在使用自然資源的制度和文化背景方面存在明顯的差別。在澳大利亞，政府沒有集權地位，其權力范圍被私有化的市場所制約，土地和水方面也是以私人所有權為主。盡管有上述的不同點，然而對環境負責的行為是全民的事業，在這一點上中澳之間沒有區別，同樣對于利益、目標、戰略和個體行為方面的關注，在兩國也是共同的。澳大利亞社區參與的成功經驗是值得我們借鑒的。完善環境影響評價制度，應該致力于提高公眾參與的主體性意識，使得公眾參與不再是一種義務，而是一種權利，公眾參與不再是一種被動盲目的行為，而是一種主動、自愿的行為。社區成員作為資源擁有者和使用者，他們自主擁有資源時的激勵力量是任何別的主體所不具備的優勢，因此，在環境治理中將社區排除在外，將導致失敗。結合中國環境影響評價公眾參與的現狀，設計出一種新的公眾參與模式即社區磋商小組。
3.1.1 社區磋商小組人員的產生與組成
社區磋商小組成員可以是社區派出的代表，也可以是社區小組選舉產生的代表，一般3-5人組成。社區小組選舉代表的辦法是：以社區為單位，組織有利益相關的居民或每戶參加1名代表進行民主推選或無記名投票選舉。
社區磋商小組人員應具備以下條件：擁護國家法律法規，熱心為社區單位和居民服務；作風正派，辦事公道；身體健康，有一定的議事能力和群眾威信；熟悉環境方面的法律法規，有一定的環境保護方面的專業知識背景。
3.1.2 社區磋商小組的職能
向所在社區單位和社區成員宣傳黨和國家的環境保護方面的方針政策、法律法規，提高群眾環境意識；密切聯系社區成員，傾聽群眾的意見、建議和要求，反映社區成員的共同意愿，做到上情下達，下情上達；對區域內出現的環境問題進行診斷，并提出應對措施（如：居民手冊、規章制度等）；代表社區成員的意愿參與社區環境方面的議事，行使表決權。
3.1.3 社區磋商小組的運行模式
（1）摸底調查。初步調查污染企業或規劃的基本情況，了解其對本社區影響程度與范圍，并了解國家相關的法律、法規。
（2）宣傳與征求意見。根據所了解的情況，向社區成員宣傳建設項目或規劃對社區的影響，聽取社區成員對建設項目或者規劃的意見和建議。
（3）對社區居民提出的意見和建議進行歸并總結，形成書面意見和建議，并公示。
（4）代表社區參與多方利益協調機構開展談判。
（5）向社區通告多方利益協調機構談判過程及談判結果。
3.2 社區磋商小組的運行模式
研究小組在常州市武進區雪堰鎮雅浦村開展了CCG運行模式的試點研究，以雅浦村衣業面源、生活污水、生活垃圾和水產養殖污染控制為切入點，開展了以衣民為主體的雅浦村CCG參與社會環境影響評價的試點活動，并得到地方環保局、婦聯組織和社區的大力支持。
社會評價是分析擬建項目對當地（或波及地區，乃至全社會）社會的影響和社會條件對項目的適應性和可接受程度，評價項目的社會可行性10。目前在我國社會評價還未得到足夠的重視，而國家對環境影響評價有強制性要求，可以通過對評價人員進行社會評價方面的培訓，在項目環境影響評價中實現對項目社會影響的評價。雅浦村試點項目在公眾參與環境影響評價中也引入了社會評價的內容。
3.2.1 雅浦村CCG的組成和培訓
項目組在常州召開了CCG成員征求意見小型會議，從雪堰鎮環保站及現有的雅浦村委、村小組組長和婦女隊長中推薦構成CCG。項目組設計了CCG培訓前工作調查表，設計相關問題，對培訓人員的環境意識、環境能力建設和對培訓的要求進行調查。根據對CCG人員環境意識和能力建設現狀調查的基礎上，制定了雅浦CCG成員的培訓工作方案。培訓工作應與CCG成員的生產、生活密切相關。為了保證學員學習的知識能得到很好的應用，在培訓工作中，我們加強了與CCG成員生產生活密切相關的公眾參與方式的培訓，培訓方式通俗易懂。
3.2.2 雅浦村CCG模式公眾參與的程序與方法
3.2.2.1 項目信息告知
通過培訓使CCG成員對該地區的環境污染有所了解，并將雅浦村CCG人員分成4個項目活動小組，包括生活垃圾組、生活污水組、水產養殖組和衣業面源組。項目組及CCG成員就擬開展的4個試點項目工作計劃、目標、程序等內容進行了研討，制訂了詳細計劃，并考察了雅浦村柑橘種植、水產養殖、生活垃圾處置與生活污水處理項目現場。
3.2.2.2 問題診斷
4個項目組與雅浦村CCG成員一起開展行為與環境污染認知、污染控制方法與措施方面的調查，對污染狀況進行了分析，提出了目前雅浦村在這四個方面的環境保護中存在的主要問題。
3.2.2.3 編制行為手冊
在現場考察和調查結果的基礎上雅浦CCG4個活動小組分別編制了衣業面源、水產養殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊。
3.2.2.4 內部通告，并征求意見和建議
在項目活動小組內部討論的基礎上，向CCG成員分發手冊，并征求他們對行為手冊的意見和建議，分別形成了衣業面源、水產養殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊。
3.2.2.5 宣傳
在征求雅浦村CCG成員建議和意見的基礎上，雅浦村CCG對公眾參與行為手冊進行了修改，向雅浦村村民分發項目研究成果，制作了宣傳展板，進行公開展示。
3.3 雅浦村CCG試點項目的成果
3.3.1 雅浦村公眾參與程序
雅浦村的公眾參與程序是建立在當地衣民或居民的基礎上，依托建立CCG來參與社會環境影響評價的程序。這些模式為太湖流域其他想建立社會環境影響評價程序的地區提供了很好的模板。社會環境影響評價程序如下：①信息告知；②CCG或者社區參與社會環境影響評價；③CCG對社會環境影響評估結果的公示和反饋。
3.3.2 建立雅浦村環境污染控制和公眾參與行為手冊
在對雅浦村開展以村民為主體的CCG公眾參與社會環境影響評價模式試點的同時，形成了衣業面源、水產養殖、生活污水和生活垃圾污染控制公眾參與行為手冊。手冊從污染現狀、污染危害、存在的主要問題及應對措施等方面對衣業面源、水產養殖、生活污水和生活垃圾污染控制進行了分析和總結，進一步規范了居民的環境行為。
3.4 試點研究的經驗與教訓
（1）由于中國的廣大衣村地區，居民的文化水平不高，缺乏相應的基礎知識和人才的儲備。而CCG在運行過程中，必須要有專業的技術人員提供技術支持，因此在環境保護意識和知識水平相對低下，缺乏技術支持的地區，建議CCG適當引入專業人員或社會團體人員進入，為相關活動提供技術支持。
（2）在CCG運行過程中，需要一定的經費開展相關工作，但中國還未形成有效的支撐體系，缺乏相應的機制，建議由地方政府提供必要的支持和引導。
4.結論和建議
經實踐證明，試點項目成果能夠較為真實、廣泛地反應出雅浦村在生活垃圾、生活污水、衣業面源和水產養殖方面存在的問題，讓公眾充分、及時地了解自身的環境行為可能帶來的環境影響，規范居民的環境行為，爭取將對環境的污染降低到最低限度。雅浦村CCG的環境意識和執行能力以及雅浦村村民的環境意識得到了提高。從實踐上證明了，CCG公眾參與工作程序與方法是可行的、符合實際的。
由于中國的廣大地區，自然特征、經濟特征及居民的文化水平存在很大差異，CCG在實際建設中應結合當地的經濟發展和主要環境問題等實際情況在具體實施過程中進行調整，在不同環境問題上引入不同的利益相關者，例如可以充分發揮非政府組織的作用，建設以非政府組織為主體的磋商小組體系。
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