信息與政策及其制度分析 ――在國家國土資源部政務信息班的講演

   在信息時代，人類生活的各個方面都與信息密切相關。從某個意義上來說，我們所生活的世界，除了局部還是看得見、摸得著的物理世界之外，大部分世界已經成為信息的世界了。我們生活在某個地方，有藍天白云、高山流水，我的心在跳動，我的聲音能夠被其他人聽到，我沒有工作證，也沒有身份證，人們喊我的小名，一聽我的聲音就知道我是誰，也知道我的偏好和習性，具有什么才能，我也可以感覺到自己物理地存在于一個物理的世界當中。在這樣的傳統社會中，我的存在可能僅此而已。但是在現代高度發達的信息社會里，每一個人的存在和生活，實際上都是一個實在的信息世界之中：大多數人用我的名字來認識我，我是毛壽龍，有身份證，有工作證，各種各樣的學位證書，工作證，護照，有許多專著和論文表明我是研究公共政策與政府治道問題的，是一個學者；我周圍的絕大多數人我都是不認識的，我不認識他們的臉、聲音和身形，更不了解他們的各種各樣的證件，而我所認識的人，我卻很少見到他們，經常通過電話、電子郵件，才能知道他們還存在。我通過大量的書籍，通過網絡，通過調查，可以了解整個世界發生了什么事情，盡管我沒有親眼看到，親耳聽到。屬于自己的天地，往往用鎖和防盜門、電子密碼以及相關的法律才得以存在。這就是信息時代的我，也是信息時代的我以及每一個人所生活于其中的世界。

    在這個世界里，信息問題開始成為人們的熱門話題，人們也逐漸習慣于從信息的角度，來看待周圍的世界。隨著信息技術的高速發展，信息傳播速度越來越快。因特網成為信息問題的最為熱門的話題。1999年是中國政府上網年，有關電子政府的話題成為媒體操作的對象。但是，信息是什么呢？它是不是就是計算機化或者電子化呢？信息與政府公共政策的關系如何？

    無疑，信息在公共政策中的地位是毋庸質疑的，但是信息決不是信息高速公路，或者計算機。信息的含義要廣泛得多，它的問題也決不僅僅在電子化方面。電子化使得傳統社會以更快的速度走向信息社會，但它本身只是信息社會的一個技術基礎。本文將拋開目前流行的熱門話題，重新審視信息的基本含義、信息的特征及其與公共政策分析與實踐之間的關系、投資于信息的原則、政策實踐信息的特征、政策過程中的信息不對稱以及信息不對稱與政策博弈格局等問題。

    一、信息、知識與公共政策

    信息，就是音信，消息，從客觀方面來說，它是客觀的狀況；但是從人的角度來說，它是我們有關某種客觀狀況的認識，這種認識一旦為人所擁有，就成為人所擁有的知識。因為這一緣故，人們實際上把信息、知識是一回事，或者認為知識既包括有關人們較為高級的認識，即技術的知識，以及有關屬性的知識，即通常所說的信息問題。1998/1999年世界銀行世界發展報告《知識與發展》就是這樣界定知識的。當然，要非常準確地界定知識與信息，并區別這兩者，也是可能的，比如我們可以把信息當作一種客觀的東西，它只是反映客觀存在的狀況。而把知識當作是人們所掌握的信息，是人們對客觀世界的系統的認識。但在現有的政策討論中，一般都把這兩者當作一回事，因為即使是信息，實際上也是已經經過人處理過的、已為人所認識的信息，也就是知識。在此，我們也將按照國際慣例，把信息和知識當作一回事。當然，在進一步分析時，也可以把不同的知識進行分類。

    政府的政策，往往是為公共利益服務的，其目標是解決公共問題，因此又叫做“公共政策”。根據公共政策學的一般界定，它是指“政府直接采取的行動或在某種程度上涉及到國家合法權力的

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