試析美國國會的監督功能

　　隨著建設社會主義市場經濟制度所需要的法律體系逐漸趨于完備，從第九屆全國人民  代表大會開始，我國各級人大在繼續推進立法的同時，對執法監督越來越重視。加強監  督功能成為了人大工作的又一個重點。迄今為止，我國學界對國外立法系統的研究偏重  于立法方面，對其監督功能的介紹和研究尚有不足。本文集中分析美國國會的監督功能  ，以期對我們現實生活中正在發展的立法監督有所借鑒和幫助。

　　美國國會的基本功能有三項，即代表人民、制定法律、對行政和司法部門進行監督與  制約。[1]也有美國學者對國會的功能進行了更細致的劃分，認為國會至少履行了六項  重要職責：代表、立法、形成一致意見、監督、闡明政策和給予合法地位。[2](P483)  不管如何劃分，人們都承認對行政和司法部門進行監督是美國國會的一項基本功能。事  實上，英國功利主義哲學家穆勒和曾任美國總統的威爾遜就反復強調，在看待立法機構  的權力實踐時，要更注意其對監督權的運用。[3](P2)

　　所謂國會的監督功能是指：“國會必須持續地檢討行政當局是否有效地執行了國會所  通過的法案。”[4](P201)威爾遜寫道：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一  切進行議論，乃是代議機構的天職”。[5](P167)

　　從重要性的角度看，通過立法進行決策無疑是國會最重要的活動，但是就日常政治來  講，監督是國會進行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時刻的事件，而監  督是無時無刻不在發生的過程。

　　　　　　一、國會監督功能的一般表現方式

　　無論是理論上還是實踐中，國會的監督和制約功能主要是針對總統及其領導的行政機  構的。本文也是在此意義上來探討國會的監督功能的。

　　具體地說，國會對行政部門的監督涉及五個方面的內容：第一，行政方面執行法律的  情況；第二，行政方面使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政  方面的機構設置；第五，行政方面的決策程序。[6](P468)

　　國會擁有的憲法手段都可以用來履行監督功能，大致包括：立法權、財權(錢袋權)、  任命批準權(人事權)、條約批準權、彈劾權、調查權。此外，還有制定“日落法”的權  力，一度(1983年以前)還有立法否決權。

　　1.立法權。

　　立法權為國會的監督功能提供了基本的保障。所有行政機構中的部、署、委、局的設  立與撤銷，以及其內部的組織結構，都是由國會立法明確規定的。國會可以聯合決議的  形式批準或否決總統提出的行政改組計劃。國會立法建立各政府職位并規定其權限，同  時規定擔任各種職位的資格。此外，國會規定各級官員的薪金等級，決定哪些職位分別  由政治任命官員、高級文官或低級文官擔任，確定差旅費標準、辦公用品及設備的購置  費用等。

　　所有總統和行政機構提出的立法倡議，都必須經國會審議并制定成法律才能實施。有  時國會還通過立法直接干預總統行使權力的方式。比如，1973年國會推翻了尼克松總統  的否決而通過了《戰爭權力法》，限制了總統發動戰爭的權力。又如，針對此前總統經  常擅自扣壓國會已經批準的撥款的做法，國會在1974年通過了《預算與扣壓撥款控制法  》(The  Congressional  Budget  and  Impoundment  Control  Act 

[1] [2] [3] 

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