政策偏好與初中教育發展路徑突圍的分析

初中教育階段是一個特殊的時期，有著承上啟下的作用。然而，初中教育發展之路并不平坦，從重點中學的舉辦到完全中學的初、高中一體，再到九年制義務教育學校的小學、初中整合，初中教育階段的定位在不斷發生著變化，初中教育發展究竟何去何從，這已成為廣大教師、學者以及管理者熱切關注的問題。

一、對初中教育發展的關注與追問

(一)初中教育改革實踐與遠離理想目標的事實 事實上，對于初中教育階段的研究和改革從未停止過。

從研究方面看，盡管有學者指出，初中教育受關注與重視的程度明顯不及小學及高中教育，從研究的質量即全面性與深入性上來看，初中教育亦有所欠缺，但是，我們還是能夠發現近五年來研究的關注點已有了悄然變化。例如:初中如何分流問題不再是討論的議題，關于延長學制的討論也基本銷聲匿跡，更多的話題集中于初中各個學科教學研究上，集中于學生的青春期和學業特殊需求的指導上，更突出的是從初中教育的屬性、內生性規律的角度觀察初中教育階段的各種現象。這實際上表明:學者們更認同目前的初中教育己經具備了基礎性特征，分流己經不再是主要任務;不再熱衷討論是否延長義務教育年限之類的問題，而把精力和研究角度更多地投向了學生發展、質量提升以及進一步認識并闡述初中階段的獨特價值上。

從實踐上講，以學校為主體的變革一直方興未艾，初中的名校層出不窮。像杜郎口中學、洋思中學、東廬中學等很多名揚大江南北的初中校都屬于窮則變，變則通的后發展類型，都是在不利情況甚至絕境中尋找、廝殺出突圍的路徑，最終笑傲江湖而一領風騷。這些學校的變革精神和積極求進的意識被同行們所稱道，但是幾乎所有學校學習的都是他們的奮斗精神，傳奇校長和傳奇學校的經驗很難大范圍開花結果。

如果說，杜郎口中學、洋思中學、東廬中學等學校的改革還是學�；�于自身條件不斷追求發展的自主嘗試，那么，以政府為主導的初中建設工程類的初中教育改革也從未停止。

以北京市為例，2005年北京市開始實施第六輪初中建設工程，在政府主導、因地(因校)制宜、內涵發展、軟硬件并舉、資源統籌、均衡發展原則的指導下，初中建設工程關注一個目標，以三個方法推進。據有關資料顯示，截至2009年，北京市初中建設工程的專項經費投入達106.5億元，而在學校建設層面也取得了令人矚目的成果，在整體改革發展中迸發出思想、積淀了文化、固化成經驗，實現了初中學校整體辦學質量和水平明顯提高，均衡發展的程度基本得到群眾認可的既定目標。然而，有學者認為，初中教育在整個基礎教育學段中仍舊處于弱勢，處于尷尬境地;也還有區域仍在制定進一步發展初中的振興行動計劃舊〕這些情況多少令人不解:擁有了這么多的研究、政府的大量投入以及傳奇學校的探索和先進經驗的初中依然薄弱、依然很尷尬?我們究竟應該如何判定初中發展的現狀?初中發展未來之路究竟如何?

(二)進一步細致的分析

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進一步分析我們可以發現，當前對初中教育發展的討論大致分為三種類型。

一是基于數據的研究。例如:《從數據統計看江蘇省初中教育之發展空間》《解構我國初中教育投入與產出省際差異的量化分析》等等。這些研究大多堅信數據統計是強大的力量，是一個簡單便捷的、證據性的話語憑證，所以應用數據的說服性和感染力進行論證，并對數據以及數據意義進行分析，最終得到綜合判斷。這一類型的研究用數據說話，似乎己成為當前的顯學。需要時刻警惕的是，并不是所有的數據都有著實際的意義，正如有學者指出的那樣，統計學的能力只有放在思想能力的基礎上，才能如虎添翼。

二是基于學理的研究。例如:《初中教育的屬性矛盾及其解析》《遵循規律:初中教育特質的有關思考》等等。這類研究堅持初中教育階段是一個特殊教育階段，有不同的屬性劃分，初中的發展需要研究自身規律，才能更好地進步。這幾乎秉承著初中教育有無可比擬的特殊性和復雜性的思路，隱含的邏輯是，初中階段應獨立設置，而現實中初中的特殊性和復雜性未受到相應的重視，所以表現出弱勢。

客觀地講，學者們的研究是在不斷深化的。然而，理論研究的深入并不等同于政策調整，或者說，理論研究如何轉化為可行的政策實際上是一個長期存在的問題。學者們的多數政策建議都是在教育自身邏輯框架基礎上形成的，較為重視建議在理論框架內的嚴謹性，較少關注可實施性或是否能夠被有效執行。鑒于此，有學者認為理論本身不足以直接影響政府的政策，正如宏觀經濟學家并不天然具備合適的政策建議能力，微觀經濟學家不能隨便擔任大公司的CEO一樣。

三是基于教學改革實踐的研究。這一類型的研究一直十分活躍和豐富，例如:《構建初中數學作業設計框架，提高作業設計和評價品質》《初中數學課程內容分布的國際比較研究》等等。有學者犀利地指出:盡管場面熱鬧，詞匯模式眾多，但成效甚微。實際情況究竟如何呢?我們很難用幾句話回答，但《天龍八部》中有這樣一段小故事:鴻摩智精通少林七十二門武功，于是到少林寺挑戰。少林寺大嘩，因為對于大多數人而言，窮盡一生精力練成一門武功也就不容易了。正在大家慌亂的時候，虛竹和尚走來說:這位師傅的底子是小無相功呵。一言既出，鴻摩智落荒而逃。因為虛竹和尚看到的并不是鴻摩智的各種招式，而是他的武功底數:內功。這個小故事啟發我們追問:當前的學科改革改的是內功還是招數?表面看，學科的教研熱熱鬧鬧，模式也層出不窮，盡管招式繁多，但是實際內功還是:初一年級重視學科銜接，具體招式多為小步子、多反復、重方法等。提高初中生綜合素質是學校、社會的共識，但是由于在最終的監測上并沒有相應的內容，判斷的剛性指標還是考查知識掌握情況的分數，致使一些學校所做的調整和努力也難以維系和收到長效。眾所周知，上海市的P ISA(國際學生評估項目)測試結果在知方面遙遙領先，而在能、知識應用方面還有很多的功課要補足。這也恰恰說明，在多年的課程改革中，我們對招式的改動恐怕還是更多一些。

可見，關注初中、發展初中，還需要進一步的研究和探索。

二、觀察初中教育發展的一個視角:政策偏好

在制度分析理論中，政府偏好被看作是制度變遷的一個重要變量。雖然價值觀源于特定的背景，影響著政策的偏好，在很多時候，價值觀和偏好對制度的運作和變遷產生影響，但反過來，價值觀與偏好都不斷被制度塑造著�？v觀基礎教育政策發展的路線，不得不說，初中階段制度發展、現實中的順利與否直接與政策偏好相關。

(一)什么是政策偏好

至今為止，政策偏好還沒有一個確切的定義，但是學者們大都傾向于政策偏好就是政府為了滿足某種利益最大化的需要而表現出來的期望或預期。利益最大化，既可能是政府自身利益的最大化，也可能是至少在形式上由政府來代表的公共利益的最大化。無論政府所公開宣稱它為的是什么，還是政府實際所做的又是為了什么，總之，每一種政府行為(比如公共政策)，都無一不刻上偏好的烙印。按照美國政治科學家托馬斯戴伊給出的定義，公共政策乃是指政府選擇作為(to do)與不作為(not to do)的事項，因此，在分析公共政策時，我們不得不去分析政府真正在做什么，為什么這么做。

受制于社會公共問題的多樣性和資源稀缺等因素，不是所有的公共問題都能夠得到相同的關注。究竟什么樣的公共問題將會引起政府的重視從而進入議事程序，客觀上形成輕重緩急的次序安排?政策偏好就是政府的一種價值排序，它直接導致了政府選擇做什么或者選擇不做什么。

(二)初中教育政策制度中的顯示性政策偏好

無論是公民個人的偏好、不同團體的偏好，還是決策者的價值傾向，都要經過系統的內部轉化，通過制度才能體現為政策偏好，所以我們首先要做的基礎性工作就是要描述和分析初中政策制度的產生、發展，并解釋制度變化的實際過程，而這一梳理離不開整個基礎教育的發展路線。

總的來講，在改革開放以后，基礎教育的辦學政策制度遵循投資與管理由一元到多元，由集中到分散，所有權與管理權日益協調一致和統一的變遷路徑。從階段上講，改革開放后大致可以分為三個階段，即:統一領導、分級管理時期(1978-1985年);三級辦學，兩級管理時期(1985-2001年);地方政府負責，分級管理、以縣為主體制的形成(2001年至今)。我們無意于獨立描述這個發展的過程，而是更著意于這個發展過程中初中教育政策制度及其顯現出的政策偏好。具體來講，它呈現出兩個明顯特征。

第一，國家中心。

1978年，教育部頒發了《關于辦好一批重點中小學試行方案》，要求要切實辦好一批重點中小學，以提高中小學的質量，總結經驗，推動整個中小學教育改革的發展。1980年，教育部又召開了全國重點中學工作會議，討論并修改《關于分期分批辦好重點中學的決定》，隨后頒布了此決定。推進十年后，90年代末出現了一場對要不要辦重點學校的激烈爭論，討論的核心問題是:所謂重點學校的高效益是重點學校的功勞還是優秀生源本身的作用?一個民族的發展是依賴于少數的精英還是依賴于全體國民整體素質的提高?重點學校是在起一種示范作用還是在起一種剝奪作用? 按照教育部發言人的說法，建設重點學校這一思想實際源于抗日戰爭和解放戰爭中的集中使用人力、物力的思想，就是在資源有限的條件下，一切以國家利益為最高準繩，統一配置資源，抓好重點工作，帶動全局。由此可見，重點學校建設的政策偏好體現著以國家為中心的特征。

1999年，教育部頒布《積極推進高中教育事業發展的若干意見》，提出高中階段的教育要與初中規模相適應，由此提出了初、高中分離。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》再一次強調了初、高中分離的要求。此后，各地大范圍地開始了示范高中學校的建設工作。

如果說20世紀90年代末的討論反映著對教育公平的追問，致使政府不得不考慮價值取向的重新厘定和政策偏好的調整的話，那么，這兩個文件實際

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