否決一府兩院報告是喜是憂

　　「中文摘要」“一府兩院”工作報告不能通過，既有重要的現實和長遠意義，又可能存在值得深思的隱患。應當站在法治和憲政的高度反思并進而完善這一制度。文章認為，政府報告工作制度應予進一步規范，檢察院報告工作的制度應在改革橫向領導體制的同時予以完善，而法院報告工作的制度則因無憲法依據及有違司法獨立的法治原則，應予取消。

　　「關 鍵 詞」否決，一府兩院，工作報告，司法獨立

　　近年來，一些地方的政府或兩院的工作報告被人大或其常委會否決，也有相當一部分報告經反復做工作后始得以通過，或以較低的比例通過。一向被譏為“舉手代表”的人大代表的參政議政能力與責任感正在提高，對一府兩院的監督力度正在加強，這是我國法治和憲政建設中的大事、好事。但是細細品味，事情并不那么簡單，它提出了一系列法理問題和憲政問題，值得我們認真研究。下面就從幾個具體事例說起。

　　事例1：1998年4月24日，武漢市十屆人大常委會第三次會議在審議市政府提交的《關于武漢市再就業工程實施情況的報告》時，常委會組成人員對這份1.3萬余字的報告表現出明顯的不滿意。市人大常委會最終決定：通知市政府，重新研究再就業工作，并于5月底以前將報告修改好，再向市人大報告。蔣碧昆教授認為，依法治國是寫進十五大報告的，所以依法監督要搞真的，要硬碰硬。李靜堂等教授認為，人大就是要敢于行使罷免權、撤銷權和否決權，這三權如果行使不好，監督就難以落實。[1]

　　事例2：2000年4月13日結束的沈陽市第十二屆人大常委會第十五次會議上，《沈陽市政府關于貫徹城市規劃法執法檢查整改情況的報告》經沈陽市人大常委會組成人員的審議未獲通過。沈陽市人大常委會組成人員認為，沈陽市政府有關部門在查處違法案件過程中做了不少工作，取得了一定的成績。但《沈陽市政府關于貫徹城市規劃法執行檢查整改情況的報告》對一些關鍵性問題未做明確答復，政府在落實人大常委會城市規劃法執法意見上還存在較大差距。這是本屆沈陽市人大常委會首次不予通過沈陽市政府的報告。[2]

　　事例3：2000年4月，青海省共和縣十一屆人大三次會議作出了不予通過法院工作報告并授權常委會會議繼續審議的決議。6月29日縣法院再次向縣十一屆人大常委會第十五次會議作了詳實的工作報告，客觀地擺出了問題和不足，反映了法院工作的全貌，提出了今后努力的方向。經過常委會全體會議的認真審議，縣人大常委會會議根據授權，批準了縣法院的工作報告。[3]

　　事例4：2000年2月沈陽市第十二屆人民代表大會第四次會議對《沈陽市中級人民法院工作報告》進行了審議，經表決未獲通過。大會主席團一致意見：由沈陽市人民代表大會常務委員會繼續審議，并將審議結果向沈陽市第十二屆人民代表大會第五次會議報告。許崇德教授說：“這表明人大在逐漸成為真正的權力機關”。“人大代表不滿意是人民不滿意。人大代表就應該替選他的老百姓表達意見。”[4]

　　一、關于“一府兩院”工作報告制度的合憲性質疑

　　日常生活中人們習慣于籠統地說，“一府兩院”向人大負責并報告工作是憲法規定的。實際上，仔細查對憲法，這個說法并不準確。關于政府向人大報告工作的規定是有充分的憲法依據的。我國1954年《憲法》以來的各部憲法都有明確規定。1954年《憲法》第52條規定國務院對全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作，第66條規定地方各級人民委員會都對本級人民代表大會負責并報告工作。1975年《憲法》第19條與1954年《憲法》第52條規定相近，第22條第3款規定地方各級革命委員會都對本級人民代表大會負責并報告工作。1978年《憲法》第30條與1954年《憲法》第52條類似，第37條規定與1975年《憲法》第22條規定類似。1982年《憲法》第92條與1954年《憲法》第52條類似，第110條規定地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并

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