緊急狀態下的自由與秩序

　　[摘  要] 《緊急狀態法》的根本目的是保障公民的人權和自由，緊急權力行使要有必要的界限，否則公民自由和權利將會遭到任意侵害。但是，在緊急狀態下國家和政府也要擁有法定的緊急狀態權力以恢復秩序，國家不采取緊急措施，則正常秩序無法維持，秩序不恢復，自由無保障。公民自由與國家秩序價值的協調要求《緊急狀態法》確立比例原則、區分原則、程序原則、救濟原則。

　　[關鍵詞] 緊急狀態，自由，秩序

　　現行憲法把 “戒嚴”修改為“緊急狀態”后，與此相應，《緊急狀態法》納入了全國人大常委會的立法規劃，預計草案很快就會提交全國人大常委會討論審議。緊急狀態下國家行使緊急權力的目的是維持和恢復正常秩序，從根本上保障公民的人權和自由。但是，公民的自由與國家的秩序價值可能有沖突，自由價值與秩序價值如何協調和融合是值得研究的課題。本文不對緊急狀態的各種法律問題進行全面探討，僅僅對緊急狀態下自由與秩序價值協調進行理論分析，以期對確立《緊急狀態法》的原則和指導思想有所幫助。

　　一、緊急狀態下的自由——目的性價值

　　各國憲法和法律對緊急狀態的表述不盡一致，但實質內容是大致相近的。有代表性的定義是歐洲人權法院對“公共緊急狀態”（Public Emergency）的解釋，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”。[i]緊急狀態有以下幾個特征：必須是現實的或者是肯定要發生的；威脅到人民生命財產的安全；阻止了國家政權機關正常行使權力；影響了人們的依法活動；必須采取特殊的對抗措施才能恢復秩序等，上述特征同時具備時才可以稱為緊急狀態。根據引起緊急狀態的原因不同，一般把緊急狀態分為四類：一類是自然災害（比如地震、洪水、饑荒、火災等）引起的緊急狀態；一類是經濟環境（economic circumstances）引起的緊急狀態；一類是由社會內亂引起的緊急狀態；一類是外部入侵（戰爭）等引起的緊急狀態。[ii] 《緊急狀態法》是規范緊急狀態下國家權力和緊急狀態措施、程序等的國家憲法性法律，學者稱之為“小憲法”。

　　《緊急狀態法》的根本目的是保障公民的人權和自由。

　　可以從三個方面來理解：其一，國家的存在和國家權力運行的根本目的是“尊重和保障人權”。[iii]緊急狀態下國家不能很好履行自己保障人權的義務，只有消除緊急狀態，恢復正常秩序才能實現保障公民人權和自由的目的。從這個意義上說《緊急狀態法》的目的是恢復秩序以保障公民的人權和自由。其二，緊急狀態的出現是一種非正常情況，在緊急狀態下，公民的人權和自由受到嚴重威脅，甚至國家的生存也會受到一定程度的威脅。緊急狀態下的行政緊急權力的行使從根本上說是為了消除緊急狀態，恢復正常的公民自由與國家秩序，緊急狀態只是為保障自由和人權不受嚴重侵犯的手段。其三，緊急狀態下對公民自由和人權的限制有一定的底線，一旦維護國家秩序和消除緊急狀態的措施構成了對人權的根本侵犯，以至于比不采取這些措施的情況下公民的人權和自由受到更大的侵犯時，這種緊急狀態下的權力不得為之。換言之，緊急狀態要遵循比例原則，要求緊急措施應當與緊急狀態的危害程度相適應，過度的或者不必要的緊急措施是違法的。以自由和人權作為緊急狀態權力合法性的標準和底線也證明了《緊急狀態法》的目的所在。

　　緊急狀態下保障自由與人權要堅持以下兩點：

　　（一）對緊急狀態的宣布和規范要嚴格依法進行，嚴防緊急狀態權力濫用。《緊急狀態法》應盡量少用，這是民主、憲政國家的基本義務。《緊急狀態法》所管理的僅僅是災害發生后最為緊急的一段時間，緊急狀態是國家迫不得已而采取自救的最后措施。[iv]在民主法治社會理想狀況是所有的問題都能通過平常的民主、法治手

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