上訪潮與申訴制度的出路

　　一　改“上訪”為“下訪”？

　　根據有關機構的統計數據，從1994年起全國群眾來信來訪（尤其是集體上訪）件數明顯擴大，并且在長達十一年的期間內持續遞增；近幾年越級上訪、進京直訴的潮流愈來愈洶涌，各種社會矛盾正在匯集到中央政府 1.2003年夏季以后，公共傳媒開始驚呼北京面臨空前的上訪洪峰 2.2004年前八個月，僅國家信訪局一家就受理申訴信函近30萬件（與前年度同比增幅為約15％）、接待走訪公民近10萬人次（與前年度同比增幅為約101％）。國務院法制辦公室主任曹康泰先生把這種分布特點概括為信訪案件的數量構成呈現“中央多、基層少”的“倒金字塔”型 3.但是，國家信訪局行政編制僅170名 4，顯而易見，即使所有人都加班加點從事受理信訪的業務也仍然不堪重負。

　　在這樣的背景下考慮對策或信訪制度改革，人們自然會提出以下思路：為了緩和上訪潮對國家權力結構的沖擊、減少業務負荷以及未決案件的積壓，首先應該限制集體上訪和越級上訪，同時整頓基層信訪機構，力爭就地解決問題，為此還需要進一步加強各級信訪機構的實權、責任制以及督促系統。自2005年5月1日開始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關系的再次確認和更具體的表現。

　　例如，新的信訪條例規定采取走訪形式的申訴只能對具有處理權限的本級或上一級機關提出，不得越級上訪，按照一事不再理的原則也不得重復走訪（第16條）；走訪的人數或者代表人數均不得超過5人（第18條）；為了縮小走訪比率，鼓勵以信函、傳真以及電子郵件形式進行申訴，并建立全國信訪信息系統（第9條、第11條、第17條）；信訪工作堅持分級負責與主管單位負責相結合的原則以及依法、及時、就地解決問題與疏導教育（www.xfhttp.com－雪風網絡xfhttp教育網）相結合的原則（第4條）；建立信訪工作責任制并把有關活動績效納入公務員考核體系（第7條）；使信訪與各種解紛機制直接聯系（第13條）；有權處理信訪事項的行政機關也有責任督促相應機關執行并可以對失職人員提出給予行政處分的建議（第32條、第38條），等等。歸根結底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數量“金字塔”再顛倒過來，對信訪實現屬地管理、逐級化解。

　　以上規定能否見效并開辟信訪工作的新局面，需要由5月1日以后的實踐來檢驗。但結合過去的經驗來分析制度設計方案，顯然還存在一些疑問有待解答。

　　二 信訪制度的出發點：通過直訴察民意

　　既存的規范和話語都表明，信訪包括行政監察與行政上的申訴處理這兩個方面，兼有薈集社會信息、掌握民意輿情的效用。本來行政監察屬于行政機關的內部監控和凈化機制，職有專司，主要由監察局、審計廳、紀律檢查委員會、公務員考核獎懲機構承擔相關責任。而信訪的行政監察功能，是以憲法關于公民通過申訴，控告以及檢舉行使人民監督權的條款為根據的，與其他職能部門的活動方式具有不同的宗旨，著眼點在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想。關于信訪制度的初期文獻明確指出：　　“對人民所提出的意見和問題，凡本機關能辦理的，必須及時辦理。需要轉交下級機關或其他有關部門辦理的，應及時轉送，并檢查催辦。如系上級機關交辦者，應及時辦理，并于辦理后將結果回報；若有特殊情況不能及時處理，亦應告知來信本人及原交機關”5.

　　不言而喻，當時的制度設計基本上以越級信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯系，其原理與傳統的行政司法體制中的越級申訴、進京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國學者歐中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中國近世的“告御狀”現象的法制史研究論文中所分析的那樣：

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