國有股減持的立法問題探析：從立法制度角度的分析

　　國有股減持問題，從1999年12月中國嘉陵和黔輪胎試點，到2001年6月12日財政部出臺《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，再到10月23日中國證監會叫停，并于11月中開始公開征集方案，國有股減持方案的討論進入了白熱化的程度。但是，盡管方案收集了4300余份，中國證監會規劃委還進行了兩次專家論證會，2002年1月28日被稱為“階段性成果”的第8個框架性方案才剛剛露了一個頭，馬上就令股市出現近兩年來最大的單日跌幅，最終的減持方案依然不能順利出臺。而前不久國務院決定停止在國內證券市場上進行國有股減持。在這期間社會各界圍繞著國有股減持問題展開了紛紜的討論，可以說，人們已經在科學的層面上認識到了國有股減持的必要性，不管這種必要性是由于為募集社會保障資金而產生還是由于加強公司治理結構或建設健康證券市場的需要而被肯定。雖然現在看來將來的一段時間并不會再進行國有股在國內市場上的減持立法，但可以預見到的是在將來的某一個時間，國有股減持問題將被重新認真的加以討論。所以，在現在的這個時刻來討論國有股減持的問題有著謀定而后動的重要意義。

　　綜觀前面進行的有關國有股減持問題的爭論，可以看出討論基本都集中在經濟學界和經濟實務界。毫無疑問，國有股減持問題是中國經濟學當下的重要課題之一。但同時也要看到，作為一項重要的制度建置如果沒有在民主法治的軌道上進行，一方面可能使該項制度由于先天的制度性不足而收不到良好的效果-一如前幾次減持方案出臺引起證券市場的大幅波動；而且另一方面，在建設社會主義法治國的大背景下，不依法推進該制度的建制也會造成極大的社會負效應。因此，國有股減持的問題必須納入制度建置的法治視野中進行研究。本文就是在這種考慮下的一個努力。

　　一、國有股減持問題：一個立法學事件

　　國有股減持是否是一個應該通過立法加以解決的問題？這是關系到本文是否應當存在或者是否能夠展開后面討論的前置性問題。必須在第一部分加以討論和解決。

　　能夠對國有股減持是一個立法問題這個命題構成挑戰的觀點是認為國有股減持應該是一個行政權的行使問題而不是立法問題，因此不應當運用立法學的知識和理論來分析其。

　　界分一個事項是屬于立法權的行使范圍還是行政權的行使范圍的任務要求我們回到立法權和行政權這兩種權力的區分本身。行政權與立法權是一個統一的國家主權分立的三個方面的其中兩種，這種在法學理論和實際運作兩個層面的區分是出于保障公民自由的需要：“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在；因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐的執行這些法律。”1這里論說的是行政權與立法權應當區分的合理理由，但在實際生活中應當如何區分這兩種權力的行使范圍，為應當由立法權加以調節的事項和應當由行政權加以調節的事項劃出清楚的邊界，先賢們似乎沒有為我們提供標準的答案2.這種狀況直到晚近的立法學研究和行政學研究的發展從兩個方面分別對立法權和行政權加以比較“精細”的研究才得以緩解。

　　行政法學者是從行政與立法及司法相區別的角度來界說行政權，他們認為，行政是“行政人員的責任或職責，特別是政府的執行職能……它既不是立法的，也不是司法的”，是“政府及其機構事務的管理和指揮”3.有現代行政學鼻祖之稱的威爾遜更認為，行政是政府的執行，“是公法的明細而系統的執行活動，一般法律的每一個具體執行細節都是一種行政行為”4.從這個角度看，行政權是國家政治和行政兩種功能中的執行國家意志的功能5.立法學則從定義法的角度來對其所“立”對象進行了描述，通過對法的概念分析我們或許可以找到應立法事項和應行政管理事項的分野�！胺ㄊ且哉�權意志形式出現的，作為司法機關辦案依據的，具

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