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從師資均衡配置看城鄉(xiāng)教師流動機制構(gòu)建論文
摘要：教師資源配置失衡根源于教師待遇的巨大差距。促進(jìn)教師資源均衡配置必須調(diào)整城鄉(xiāng)教師勞動力價格，建立教師流動的利益協(xié)調(diào)機制。國內(nèi)外教師流動的實踐探索為我們提供了有益的借鑒。實行教師全員流動才能從根本上實現(xiàn)教師資源的均衡配置。為此，我國須從國情出發(fā)對教師流動程序、對象、地區(qū)、期限以及身份管理、績效考評和激勵機制等方面進(jìn)行系統(tǒng)考證，進(jìn)而構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)教師定期流動制度。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)教育；教師資源；均衡配置
隨著教育差距尤其是城鄉(xiāng)教育差距日益懸殊且進(jìn)一步擴(kuò)大，縮小城鄉(xiāng)教育差距、促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展越來越成為時代的焦點課題。消除教育差距必須從教育資源配置上著手。對于物質(zhì)資源，政府只要有財力和決心，就可以在短時間內(nèi)實現(xiàn)均衡配置。然而作為生產(chǎn)力要素中唯一具有能動性的人力資源，要實現(xiàn)均衡配置卻要復(fù)雜得多。因此，教師資源的均衡配置是實現(xiàn)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是難點所在。
一、教師勞動力價格調(diào)整是均衡配置教師資源的前提條件。
從宏觀上講，均衡配置教師資源必須從兩個方面著手：存量調(diào)整和增量補償。在廣大城鄉(xiāng)校際師資差距已相當(dāng)懸殊的今天，單從新增師資方面補償弱勢學(xué)校是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須從根本上對現(xiàn)存師資配置進(jìn)行調(diào)整，實行大面積教師隊伍有序流動，才能真正促進(jìn)教師資源在城鄉(xiāng)學(xué)校之間的均衡配置。大面積教師流動不僅是必須的，也是必然的。事實上，我國各地早已普遍存在教師流動。但目前的教師流動主要是單向上位流動，即優(yōu)質(zhì)師資單向地從農(nóng)村流到城市，從小城市流到大城市，從普通、薄弱學(xué)校流到重點學(xué)校。這種單向上位流動雖是市場作用的必然結(jié)果，卻也是造成教育差距不斷擴(kuò)大的重要原因。要均衡配置師資不僅要遏制這種單向上位流動勢頭，而且還應(yīng)反過來，讓優(yōu)質(zhì)師資“倒流”回去，直到校際師資相對均衡。為此，行政干預(yù)的作用固然應(yīng)該強化，但仍離不開市場法則的運用，即充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。具體說來，就是要應(yīng)用行政手段，重新調(diào)整城鄉(xiāng)教師勞動力價格，讓勞動力價格即教師待遇來調(diào)控教師資源的供需平衡。雖然行政手段還有多種措施，如還可以利用行政力量通過政治思想和文化意識的影響干預(yù)教師流動，但這些只能起到輔助作用，最根本的還是要靠調(diào)整教師待遇，發(fā)揮勞動力價格的扛桿作用。
盡管教育是公共服務(wù)領(lǐng)域，不是純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，因而不能完全由市場配置其資源（即使是純經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也不能迷信市場而單純依賴市場以至于放棄計劃手段的調(diào)節(jié)），政府的行政干預(yù)是必須的。但我們必須認(rèn)識到勞動力市場或人才市場在實踐中對教師資源配置起到的基礎(chǔ)性作用。因此，行政干預(yù)教師流動必須而且也只有在遵循市場法則的基礎(chǔ)上才能真正發(fā)揮實效。教育行政干預(yù)在師資配置中的作用就是要讓教師在“有利（包括物質(zhì)和精神利益）可圖”的背景下朝著政策意圖方向流動。這樣才能不損害甚至更好地調(diào)動起教師工作的積極性，從而提高教師勞動力這個教育生產(chǎn)部門中最活躍要素的生產(chǎn)效率。否則，教師流動就只能流于形式甚至成為教育傷害和災(zāi)難。
促進(jìn)我國教師合理流動的勞動力價格調(diào)整應(yīng)包括三個方面：一是城鄉(xiāng)教師待遇的調(diào)整；二是對流動教師進(jìn)行流動成本補償；三是對流動教師進(jìn)行差異補償（包括地區(qū)差異和校際差異等）。
首先，教師資源校際分布不均根源于校際教師待遇的巨大差距。要實現(xiàn)教師資源均衡配置就必須改變這種城鄉(xiāng)教師待遇相差懸殊的局面，統(tǒng)一城鄉(xiāng)教師待遇，實行“同工同酬”——同級同類學(xué)校里同職稱的教師收入相當(dāng)，使農(nóng)村教師待遇不低于城市教師。這不僅是城市教師流動到農(nóng)村任教的重要基礎(chǔ)，也是吸引新教師到農(nóng)村任教的基本條件。
其次，教師流動是要付出代價的，這種代價不僅包括貨幣性成本如交通費用等，也包括心理和精神方面的損失。流動給教師的工作、學(xué)習(xí)、生活等諸多方面都會帶來困難。教師流動取得的巨大社會回報就是城鄉(xiāng)教師資源得到了均衡配置、流動教師在教師隊伍中產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”以及教師隊伍素質(zhì)的整體提高。因此，這種“流動成本”理所當(dāng)然應(yīng)該由政府來“買單”或“補償”。
一般來說，教師自愿流動到一個新地方的最起碼前提不僅要“同工同酬”，有流動成本的補償，而且新舊環(huán)境的各項條件也應(yīng)大致相當(dāng)，即自然和社會條件的主要方面如氣候、地理、交通、文化等的基本相當(dāng)。在政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)教育差距懸殊的我國，這是很難辦到的。因此，解決這個問題的唯一辦法就是：給予流動教師以相應(yīng)的差異補償。在這方面，日本的經(jīng)驗與做法值得效仿。在校際差距和地方差距較小的日本，都設(shè)立了各種補償項目如偏僻地區(qū)津貼、寒冷地區(qū)津貼、單身赴任津貼等對流動教師進(jìn)行補償。
實行“同工同酬”以及“流動成本”和條件差異的補償，這一切待遇的總和就是調(diào)節(jié)教師勞動力資源在城鄉(xiāng)學(xué)校均衡配置的“交換價格”——雖然這種價格并非由市場自由競爭形成，也許還說不上是嚴(yán)格意義上的市場交換價格，但它卻確實能起到調(diào)節(jié)教師勞動力流動（市場交換）的市場價格的扛桿作用，也是政府運用行政干預(yù)手段促進(jìn)城鄉(xiāng)教師反向或雙向流動的必備前提。
二、促進(jìn)師資校際均衡配置的教師流動模式比較。
從目前國內(nèi)外教育理論和實踐的探索來看，為實現(xiàn)師資均衡配置，促進(jìn)教師合理流動主要有兩種運行模式。一種是弱勢補償模式，如我國浙江杭州等地實行的“教師互派”（不同學(xué)校之間相互派遣教師到對方學(xué)校任教一段時間，被派教師人事制度不變，待遇不變）和山東泰安等地的“對口支援”（城市學(xué)校每月派遣2－3位優(yōu)秀教師到農(nóng)村學(xué)校支教）。這種模式由于流動教師比例太小且各校不可能派出真正優(yōu)秀教師進(jìn)行交流，派出教師支教的時間也很短（一兩個月）而難以進(jìn)行績效考核，教師交流僅靠行政強制手段并未能調(diào)動教師的工作積極性等，致使活動基本上流于形式，很難真見實效。這種模式不可能真正實現(xiàn)教師資源的均衡配置，最多只能作為一種輔助形式。
第二種模式是全員流動模式，如日本、韓國等國實行的教師定期輪換制度。教師定期輪換制度是以制度的形式剛性地要求符合一定條件的教師在不同學(xué)校輪崗執(zhí)教，以促進(jìn)教師資源在一定范圍內(nèi)均衡配置的一種教育人事制度。它最早實施于“二戰(zhàn)”后的日本。20世紀(jì)60年代初，該制度走向法制化軌道而趨于完善，其具體做法如下。流動教師人選：凡在一校連續(xù)任教10年以上以及新任教師連續(xù)任教6年以上者；為解決定員超編而有必要流動者；在區(qū)、市、街道、村范圍內(nèi)的學(xué)校及學(xué)校之間，如教師隊伍在結(jié)構(gòu)上（專業(yè)、年齡、資格、男女比例等）不盡合理，有必要調(diào)整而流動者。不應(yīng)流動的教師是：任教不滿3年的教師、57歲以上未滿60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師、長期缺勤教師等。操作程序：一般是每年的11月上旬，
由縣一級教育委員會發(fā)布教師定期流動的實施要旨，內(nèi)容包括地區(qū)的指定、有關(guān)原則、要求等，全體教師都要填寫一份調(diào)查表，其中包括流動的意向；最后在充分尊重本人意愿的基礎(chǔ)上，由校長決定人選，并報上一級主管部門審核，最終由縣（都道府）教育委員會教育長批準(zhǔn)，到來年的4月新學(xué)期前全部到位；校長則由教育長直接任命換崗，本人也可以提出申請。流動地域：一是在同一市町村之間的流動，二是跨縣一級（相當(dāng)于我國的省一級）行政區(qū)域間的流動，前者所占比重很大，偏僻地區(qū)學(xué)校同其他地區(qū)學(xué)校間以及不同類型學(xué)校間教師交流的比例大致平衡。日本文部省根據(jù)近年來教師的平均流動率推算，全國公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動一次，多數(shù)縣的中小學(xué)校長3—5年就要換一所學(xué)校，一名校長從上任到退休，一般要流動兩次以上。日本的教師流動制度至今已實施了50多年，并收到了多種功效：一是不斷提高了教師的工作熱情和創(chuàng)新能力，增加了教師多種工作經(jīng)驗；二是合理配置了教師資源，保證了學(xué)校之間教育水平的均衡；三是打破了教育的封閉狀態(tài)，使學(xué)校始終充滿活力。
目前，韓國、澳大利亞等國也都已形成了完備的教師定期輪換制，并將其作為促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的一項制度。從理論和實踐來看，這種全員流動模式見效快，能從根本上解決師資配置的不均衡問題。我國不少學(xué)者對這種模式進(jìn)行過研究并提出了我國實行教師定期流動制度的主張。我國哈爾濱等地也正在進(jìn)行此類模式的試點。
哈爾濱具體做法如下。流動對象：以骨干教師、名優(yōu)教師為重點；輪換比例為該部分教師的十分之一左右；男滿45歲、女滿40歲及女教師妊娠期和哺乳期原則上可不參加輪換。運作方式：教育行政部門根據(jù)具體情況確定結(jié)對學(xué)校，具體教師流動由結(jié)對學(xué)校具體協(xié)商，簽訂協(xié)議；每年輪換比例視當(dāng)年教育事業(yè)發(fā)展和教師隊伍需求確定，輪換時間不少于一年，一般期限3—5年。人事關(guān)系：在教師定期流動期間，教師與流入學(xué)校形成人事關(guān)系，流動任務(wù)結(jié)束后回原學(xué)校，由學(xué)校負(fù)責(zé)接納并安排工作。輔助措施：參與輪換的教師工資向上浮動一級。監(jiān)督機制：簽訂對口支援《責(zé)任書》，明確對口關(guān)系的學(xué)校雙方要確立教育教學(xué)全方位的相互責(zé)任，明確雙方的任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任、措施、期限等內(nèi)容；市教委每年對全市對口支援和輪換工作進(jìn)行檢查和評估，評估結(jié)果作為該單位及其領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績的重要內(nèi)容。
另外，湖北十堰市、河南南陽市、江蘇徐州市也對實行教師定期流動制進(jìn)行了有益的探索，并取得了較好的效果。但由于教師定期流動制度在我國尚處在嘗試階段，不僅實施條件不夠充分，有些理論問題還沒有得到完全解決，而且制度也很不健全，還需要在理論和實踐中進(jìn)一步探索完善。
三、關(guān)于我國實行城鄉(xiāng)教師定期流動的制度構(gòu)想。
從上述國內(nèi)外的實踐探索來看，筆者認(rèn)為，我國促進(jìn)師資校際均衡配置，應(yīng)采用教師全員流動模式，實行教師定期流動制度。首先由國家制訂教師定期流動的相關(guān)政策、法規(guī)，使教師定期流動形成制度且有法可依。各地區(qū)根據(jù)情況從工作年限、身體狀況、性別特點等方面限定在職流動教師（包括校長）范圍，新增師資則直接參與輪崗流動任教，并完全向薄弱學(xué)校、農(nóng)村學(xué)校調(diào)劑。縣或者相當(dāng)于縣一級的教育行政部門發(fā)布教師定期流動的實施細(xì)則，內(nèi)容包括流動地區(qū)、要求和待遇等；全體教師填寫意愿調(diào)查表；由縣一級教育行政部門派人在充分尊重教師本人意愿的基礎(chǔ)上確定流動到具體學(xué)校的人選；實現(xiàn)教師在城鄉(xiāng)同級同類不同學(xué)校之間輪崗執(zhí)教；每年對流動教師進(jìn)行獨立檢查和考核評估，并執(zhí)行相應(yīng)的激勵機制。
另外，在制度的具體構(gòu)建上相關(guān)部門還應(yīng)注意以下幾個問題。
第一，流動制度的構(gòu)建要尊重教師和各地區(qū)的實際情況。教育工作是一項極具復(fù)雜性和創(chuàng)造性的育人活動。流動教師人選的確定，務(wù)必要堅持公平公正的原則，充分尊重教師意愿，并加強對流動教師的人文關(guān)懷。對于教師在流動中可能產(chǎn)生的困難相關(guān)部門都要給予關(guān)注并在政策中有所體現(xiàn)。
對于流動的地區(qū)范圍應(yīng)根據(jù)各地實際條件，在堅持就近原則（一般在縣域內(nèi)）的基礎(chǔ)上給予考證和確定。為了減少利益沖突和教師隊伍波動，教育主管部門可以將縣域劃分幾個學(xué)區(qū)，先在學(xué)區(qū)內(nèi)幾個鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間實行教師流動，然后根據(jù)實際需要和教師意愿對部分教師實行更大范圍的交流，但必須打破重點學(xué)校和非重點學(xué)校、城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間的流動界限，實行平等的校際交流。
第二，關(guān)于流動教師的身份管理問題。在實行教師定期流動的過程中，各學(xué)校可能因升學(xué)率問題而不愿派出優(yōu)秀教師。為了避免教師流動的校際阻礙，有必要重新定位教師身份。近年來，不少學(xué)者提出將義務(wù)教育教師納入公務(wù)員系列，盡快建立國家公務(wù)員制度。目而國際上，許多國家都把義務(wù)教育教師定位為公務(wù)員或公務(wù)雇員（如美國和英國）或教育公務(wù)員（如日本）。事實上，義務(wù)教育教師執(zhí)行的是國家公務(wù)。這種公務(wù)性質(zhì)也正是我國中小學(xué)教師始終難以真正實行聘任制的根本原因。重申教育工作的公務(wù)性和確立教師公務(wù)員身份不僅可以提高教師的社會地位，縮小教師待遇的差距，而且還能為教育主管部門在區(qū)域內(nèi)調(diào)整教師資源配置和實行教師定期流動制度提供法理依據(jù)（公務(wù)員交流是公務(wù)員的一項法定義務(wù)）。參考我國公務(wù)員分類管理改革中的技術(shù)類公務(wù)員的聘任和異地交流制度，筆者認(rèn)為，可以把我國義務(wù)教育教師的身份定位為專業(yè)技術(shù)科類公務(wù)員。這樣一來，不僅從產(chǎn)權(quán)屬性上實現(xiàn)了教師資源國有化，從而避免將教師資源產(chǎn)權(quán)學(xué)校化，而且也便于禁止諸如“公辦學(xué)校私自或不公開招聘教師以及私自聘調(diào)其他學(xué)校甚至邊遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀教師”等繼續(xù)拉大校際師資差距的行為。確立了教師公務(wù)員身份，實行了教師資源“公有制”，就可以對流動教師進(jìn)行“無校籍管理”。教師不固定屬于某一所學(xué)校，有利于打破教師資源的校際壟斷，促進(jìn)教師資源均衡配置。
第三，對于教師流動的期限問題也應(yīng)有一個科學(xué)的考慮。目前，不同地方制訂的方案中教師流動的期限大相徑庭：哈爾濱規(guī)定輪換時間不少于一年，一般期限為3－5年。杭州臨安市竟然沒有規(guī)定具體時間，上海長寧區(qū)則規(guī)定為3－6年。還有的地方規(guī)定為兩個月或者半年。山東省泰安市、濰坊市等地則實行一個月的輪流支教。教育教學(xué)是一項系統(tǒng)長期的復(fù)雜工程，短短一年半載甚至一兩個月，流動教師適應(yīng)新環(huán)境都還來不及，那還能發(fā)揮什么教育作用？同時因為時間太短，績效也無從評估，這必然使得教師流動淪為一種職責(zé)權(quán)利不對等的工作更替而不能激發(fā)流動教師的工作熱情。這種形式主義的做法不但事與愿違，收不到什么成效，反而會打亂正常的教育教學(xué)步驟。
有研究表明，一起工作的科研人員，在一年半到五年這個時期里，信息溝通水平最高，獲得成果也最多。根據(jù)這一研究，學(xué)校作為教學(xué)科研組織，要想充滿生機與活力，教師流動期限應(yīng)在1。5－5年之間為宜。
另外，從我國學(xué)制來看，小學(xué)一般為6年（分低、高年級段各3年），初中、高中各3年。根據(jù)教育影響的一致性、連貫性規(guī)律，在每一個教育階段內(nèi)不宜頻繁更換教師。同時，我國教師聘任制也是實行3年一屆的聘期。從國外看，日本教師平均每6年輪換一次，韓國教師每2－4年流動一次。因此，綜合考慮，我國教師流動期限可為3年或6年。但考慮到教師流動過于頻繁會增加流動成本，并給教師生活帶來不必要的動蕩，中小學(xué)教師每6年實行一次輪換流動應(yīng)最為適宜。這種流動期限的確定既有利于對教師進(jìn)行考核評估和激勵，又能充分提高教師的工作積極性和發(fā)揮教師流動的最大效益。對此，政府應(yīng)在制度上作出明確規(guī)定，并對所有符合條件的教師實行剛性要求，一視同仁，不因人而異，不搞彈性規(guī)定。
第四，對流動教師的績效考評和激勵至關(guān)重要。不對流動教師進(jìn)行績效考評或考評不當(dāng)（尤其是對于城市教師到農(nóng)村學(xué)校工作和農(nóng)村教師到城市學(xué)校工作的考評）都不會對流動教師產(chǎn)生恰當(dāng)?shù)募钚?yīng)。目前，我國各地實行的各種形式的教師流動實踐中，普遍存在著這樣的問題，因而影響了教育教學(xué)質(zhì)量的提高。為此，各地教育主管部門必須重視績效考評，對于城市到農(nóng)村學(xué)校工作的教師和農(nóng)村到城市學(xué)校工作的教師，應(yīng)分別制訂專門的考評方案。
當(dāng)然，只要不同學(xué)校教師間的收入存在巨大差距，城鄉(xiāng)教師的定期輪換流動制度就難以真正有效實施，而其他任何企圖均衡配置教師資源的努力也終將徒勞無益。相反，只要實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教師“同工同酬”，并給予流動教師相應(yīng)補償和獎勵，那么無論對于在職還是新增教師來說，在一定學(xué)區(qū)內(nèi)流到何所學(xué)校進(jìn)行限期任教就不是什么大問題了。總之，建立流動教師利益協(xié)調(diào)機制是教師定期流動制度得以順利實施的關(guān)鍵所在。沈陽市就是因為把教師流動的前提工作做得較好（如縮小了校際待遇差距，建立了對流動教師晉職晉級傾斜等激勵機制），取得了較好的實效。日本之所以能長期推行教師輪換制度，其成功的訣竅也在于此。根據(jù)日本法律，義務(wù)教師教職員的工資高于普通公務(wù)員。同時，日本還設(shè)立了各種專項津貼用于對流動教師的激勵。我國教師不僅在事實上低于公務(wù)員，而且城鄉(xiāng)教師待遇也千差萬別，我國要真正實現(xiàn)教育均衡發(fā)展還需要政府的堅定決心和實際行動。
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