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基于利益相關(guān)者的高等教育政策研究論文
摘要：與企業(yè)一樣，大學(xué)是一個(gè)利益相關(guān)者的聯(lián)結(jié)體。但傳統(tǒng)的高等教育政策研究只關(guān)乎研究者和決策者，而忽略了高等教育政策利益相關(guān)者參與政策問題的合法性與可能性。隨著我國高等教育大眾化時(shí)代的來臨和民主化程度的不斷提高，高等教育政策的研究和制定必須考慮利益相關(guān)者的期望和要求，這是我國高等教育發(fā)展與變革的客觀需要。
關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者 高等教育政策研究 困境
一、高等教育政策的研究
1．高等教育政策的含義
高等教育政策是指一個(gè)國家的政黨或政府為實(shí)現(xiàn)一定的高等教育目標(biāo)，解決高等教育問題而做出的策略性規(guī)定，它是一個(gè)政黨或政府的各個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)和人員以及公民必須遵守的關(guān)于高等教育領(lǐng)域的行動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。高等教育政策包括政策主體、政策客體以及政策目標(biāo)等要素。
高等教育政策主體(Subject)包括參與高等教育政策的制定、執(zhí)行、評估活動(dòng)的各個(gè)機(jī)構(gòu)和人員。
高等教育政策客體(object)是指高等教育政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對象，它是社會公共圍繞利益關(guān)系相互作用所形成的某種與“應(yīng)有”或“規(guī)范”不相一致的狀態(tài)子系統(tǒng)。政策客體包括三個(gè)層次：列入日程的政策所要解決的社會問題；政策發(fā)揮作用時(shí)所直接指向的規(guī)范和制約的社會成員；社會成員之間的利益矛盾或利益關(guān)系。
高等教育政策目標(biāo)是指高等教育政策發(fā)揮作用后所應(yīng)該達(dá)到的理想狀態(tài)，也就是解決高等教育發(fā)展過程中已經(jīng)存在并且危害高等教育健康發(fā)展的高等教育社會問題，協(xié)調(diào)和平衡高等教育發(fā)展中的各種利益沖突。政策目標(biāo)是在政策制定時(shí)確定的，它反映政策制定者的主導(dǎo)價(jià)值取向，它取決于決策者對問題的把握程度、決策過程中的利益群體沖突和妥協(xié)結(jié)果以及政策資源配置力度的配置方式。在實(shí)行過程中，因種種因素的影響，政策目標(biāo)常常發(fā)生偏離現(xiàn)象。
2．高等教育政策研究的困境
在國內(nèi)外各種環(huán)境因素的共同作用下，高等教育面臨著巨大壓力和挑戰(zhàn)，同時(shí)高等教育也面臨著越來越多復(fù)雜的實(shí)際政策問題。如膨脹的入學(xué)需求與有限的高等教育規(guī)模的矛盾、高等院校的盲目升級與高等教育結(jié)構(gòu)單一的矛盾、高等教育發(fā)展不平衡帶來教育質(zhì)量、教育公平等方面的一系列問題。矛盾的深化對高等教育政策研究提出了更高要求，如果高等教育政策研究不能充分考慮各利益群體的利益訴求，無視高等教育發(fā)展應(yīng)有的規(guī)律，就會導(dǎo)致更多不必要的問題或矛盾。從當(dāng)前高等教育大眾化的發(fā)展來看，我國的高等教育決策還有很多不盡如人意的地方。如高等教育的擴(kuò)招政策，政府的初衷是為了滿足民眾要求享受高等教育的迫切愿望，提升國民整體素質(zhì)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。但是，隨著政策的進(jìn)一步推進(jìn)，教育性失業(yè)、大學(xué)生貶值、高校的負(fù)債運(yùn)營、助學(xué)貸款中的誠信危機(jī)、高校的同質(zhì)化等諸多問題卻接踵而至。對此，有些高校埋怨說，政策出臺時(shí)沒有考慮學(xué)校的承受能力，也沒有預(yù)見到教育教學(xué)質(zhì)量滑坡以及管理難度增加等問題。而政府部門則申辯說，擴(kuò)招政策正是聽取了一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議制定的。由此可見，隨著高等教育與社會各群體關(guān)系的日益密切，我國高等教育決策已經(jīng)成為與高等教育相關(guān)的各群體的利益均衡器，教育決策的失誤將滋生或激化更多的矛盾。
政府的政策能力的提高主要表現(xiàn)為決策的科學(xué)化和民主化程度的提高。決策的科學(xué)化主要依賴于決策方法的科學(xué)化和政策制定過程的程序化；決策的民主化主要依賴于政策制定過程中所體現(xiàn)的思想民主、制度民主和程序民主，能夠充分吸收民眾、各種社會團(tuán)體和政策研究組織的意見。隨著政治的愈益民主化，我國的公共政策制定過程更加關(guān)注民眾的參與，但是由于傳統(tǒng)文化的影響和政策制定和執(zhí)行的不可控性，諸如“拍腦門決策”、“上有政策、下有對策”、政策執(zhí)行的失真、政策效果滯后等情況依然屢見不鮮。
二、高等教育政策的利益相關(guān)者
走出象牙塔的現(xiàn)代大學(xué)正融入社會的中心，有一張龐大而復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)把大學(xué)和社會其他主要機(jī)構(gòu)連接起來。作為社會系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，大學(xué)不可避免與周圍的節(jié)點(diǎn)——其他組織或個(gè)人發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系。認(rèn)識、加強(qiáng)和改善這種聯(lián)系，可以促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。對此，利益相關(guān)者理論為我們提供了一個(gè)有效的分析框架。
“利益相關(guān)者”的提法起源于企業(yè)的“利益相關(guān)者合作產(chǎn)權(quán)理論”。這種理論認(rèn)為，公司的投入并不限于股東，供應(yīng)商、貸款人、顧客，尤其是企業(yè)雇員往往都做出了特殊的投資一一自己的專用性資本，都對企業(yè)做出資本貢獻(xiàn)，因此也都應(yīng)當(dāng)同股東一樣成為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體，有權(quán)參與企業(yè)共同治理和企業(yè)剩余的分配。與企業(yè)類似，大學(xué)也是一個(gè)利益相關(guān)者的組織。大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會。也就是說，大學(xué)就是由利益相關(guān)者組成的社會機(jī)構(gòu)：教師、學(xué)生、出資者、政府等是大學(xué)的權(quán)威利益相關(guān)者；校友、捐贈者和立法機(jī)構(gòu)是潛在的利益相關(guān)者；市民、媒體、企業(yè)界、銀行等是第三層利益相關(guān)者。
美國亨利·羅索夫斯基曾擔(dān)任哈佛大學(xué)文理學(xué)院院長¨年之久，在結(jié)束文理學(xué)院院長職業(yè)生涯之際，他出版了《美國校園文化一學(xué)生、教授、管理》(TheUniversityAnOwner’sManual)一書。在書中，亨利·羅索夫斯基列舉出大學(xué)的四類群體，并就其與大學(xué)之間的重要性程度劃分為最重要群體、重要群體、部分擁有者和次要群體四個(gè)層次，這四個(gè)層次包括以下幾個(gè)方面：
(1)教師、行政主管和學(xué)生是大學(xué)最重要的群體。他認(rèn)為：“大學(xué)教師常常認(rèn)為他們就是大學(xué)。教學(xué)和研究是高等教育最重要的使命，而這使命正掌握在他們的手中。沒有教授，就不成其為大學(xué)。”此外，行政主管實(shí)際上控制著美國大學(xué)，“在美國，有許多的董事長、總校校長、教務(wù)長、院長、校長、副校長等等，在控制著他們的私人領(lǐng)地。”學(xué)生也屬于最重要的群體，因?yàn)椤按髮W(xué)是學(xué)校，如果沒有學(xué)生，學(xué)術(shù)成就終歸會枯萎”。所以，他們應(yīng)該是學(xué)校最重要的利益相關(guān)者。
(2)董事、校友和捐贈者是重要的利益相關(guān)者。他認(rèn)為：“他們才是正式?jīng)Q定主要政策的人，他們出錢，因而非常關(guān)心‘他們’學(xué)校的聲譽(yù)。”盡管如此，亨利·羅索夫斯基對教師、行政主管和學(xué)生，董事、校友和捐贈者還是做了明顯的區(qū)分。因?yàn)楹笳弑M管在學(xué)校主要政策上影響很大，但由于他們生活在學(xué)校之外，不可能像前者那樣影響和關(guān)心學(xué)校的發(fā)展。因此，亨利·羅索夫斯基將這些人歸為重要利益相關(guān)者群體。
(3)被亨利·羅索夫斯基稱為“部分擁有者”的利益相關(guān)者。所謂“部分”是指他們只是在特定條件下才成為大學(xué)的利益相關(guān)者，如政府是科研經(jīng)費(fèi)的提供者、向?qū)W生和大學(xué)貸款的銀行家、學(xué)校規(guī)章制度的調(diào)節(jié)者，許多學(xué)術(shù)活動(dòng)的評審委員會。當(dāng)政府提供經(jīng)費(fèi)資助并制定規(guī)章制度和評審學(xué)術(shù)活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生了與大學(xué)之間的利害關(guān)系，因而成為大學(xué)的利益相關(guān)者。即是政府或議會只是部分利益相關(guān)者。
(4)市民、社區(qū)、媒體等是可以被納入次要層次的利益相關(guān)者。
當(dāng)然，利益相關(guān)者的分類具有相對性，而且還是動(dòng)態(tài)的。因此，不可將大學(xué)利益相關(guān)者的分類絕對化。在理解了利益相關(guān)者的基礎(chǔ)上，我們給“高等教育政策利益相關(guān)者”下個(gè)定義。“教育政策利益相關(guān)者”是指以不同的方式與教育政策問題發(fā)生各種聯(lián)系的，且會因?yàn)榻逃叨@得或失去資源與利益的個(gè)人和團(tuán)體。它包括個(gè)體主體和團(tuán)體主體；國家公共主體、社會政治法權(quán)主體和社會非法權(quán)主體、高等教育的實(shí)施主體和高等教育政策的評估主體。而所謂反映教育政策利益相關(guān)者的利益則主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一指當(dāng)政策利益相關(guān)者的利益遭遇社會強(qiáng)勢集團(tuán)的干擾和侵害時(shí)，研究者要有敢為人先的精神，要為利益相關(guān)者的利益進(jìn)行辯護(hù)；二指當(dāng)政策利益相關(guān)者內(nèi)部出現(xiàn)利益沖突和對立時(shí)，特別是當(dāng)某些群體為了獲取自身利益而不惜犧牲學(xué)生利益的時(shí)候，研究者必須最大限度地維護(hù)學(xué)生的利益。因?yàn)樵诮逃呃嫦嚓P(guān)者當(dāng)中，最為核心的群體就是學(xué)生。
三、面向利益相關(guān)者的高等教育政策研究
高等教育政策是高等教育決策者就高等教育政策利益相關(guān)者的利益與價(jià)值進(jìn)行分配和表達(dá)的活動(dòng)，它涉及的是決策者與政策利益相關(guān)者之間的關(guān)系。作為關(guān)乎切身利益的問題，高等教育政策利益相關(guān)者有理由也有必要參與到教育政策問題的討論之中，這是他們的權(quán)利。而且也只有經(jīng)由高等教育政策利益相關(guān)者的參與，才能提高相關(guān)政策的合理性與合法性，使它們更好地獲得人們的認(rèn)同，并妥善地得到貫徹。相比而言，教育政策研究者很多時(shí)候只是充任了一種代言人的角色，其任務(wù)主要是要通過研究提高決策者和其他政策利益相關(guān)者的認(rèn)識，并促進(jìn)他們之間的溝通與理解。為了實(shí)現(xiàn)這種任務(wù)，教育政策研究需要處理好與決策者和其他政策利益相關(guān)者的關(guān)系，研究者既不能純粹地作為決策者的“傳聲筒”，也不能自以為是地將個(gè)體主張與公眾意見相混淆。教育政策研究是要幫助公眾說話，促進(jìn)他們與決策者對話，而不是自說自話。
當(dāng)前的很多教育政策研究都存在著這樣一種不良的傾向，即研究者習(xí)慣于將教育問題歸結(jié)為決策者、制度或政策的原因；相應(yīng)地，他們往往也把問題解決的希望系附在決策者身上，強(qiáng)調(diào)新的制度安排和政策調(diào)整。問題在于：一方面，教育政策問題不僅受既有制度和政策的干擾，還與人們的認(rèn)識與意識有關(guān)；另一方面，需要改變和調(diào)整的又不僅僅是決策者的觀念和意識，更應(yīng)包括廣大相關(guān)行動(dòng)者的觀念與意識，單純的“自上而下”的政策思維是難收其效的。此外，即便承認(rèn)決策者對于教育政策問題的解決有著重要的作用，我們也不是惟有直接勸說這樣一種方式。韋斯就提出了七種教育政策研究利用的模式，而其中的啟蒙模式正是力圖通過影響廣大公眾對教育政策的態(tài)度來影響教育決策者，而不是簡單地面向決策者。
與原來的以決策者為中心的教育政策學(xué)不同，新的教育政策學(xué)將以教育政策利益相關(guān)者為中心，它不以向決策者提供各種指令性的策略為主要任務(wù)，也不輕率地認(rèn)為可以代表教育政策利益相關(guān)者的意圖和利益，而是鼓勵(lì)決策者、研究者和教育政策利益相關(guān)者之間的對話。當(dāng)然，這種研究上的轉(zhuǎn)變并不是輕而易舉可以實(shí)現(xiàn)的，它既依賴于教育政策研究自身的調(diào)整，也需要外部因素的支持。
首先，當(dāng)前的研究評價(jià)制度需要有所調(diào)整。在教育研究日益制度化的情境下，教育政策研究的問題不僅僅與研究者的素質(zhì)有關(guān)，還與研究的評價(jià)制度緊密相關(guān)。可以說，既有的教育政策研究之所以沒有確立起面向公眾的立場，在某種程度上也是相關(guān)評價(jià)制度“逼”出來的。一方面，以量取勝的評價(jià)導(dǎo)向使得我們研究者不大會花大力氣走入教育政策利益相關(guān)者當(dāng)中，而更喜歡坐而論道、“冥思苦想”的知識生產(chǎn)方式；另一方面，以同行和行政者為主的評價(jià)主體也會誘導(dǎo)研究者更多地思考如何迎合學(xué)術(shù)的品位與決策者的口味，而不是考慮教育政策利益相關(guān)者的需求。為此，我們就需要從公眾觀點(diǎn)和研究質(zhì)量的角度出發(fā)，擴(kuò)大教育政策研究評價(jià)的主體，改變教育政策研究評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。
其次，現(xiàn)有的高等教育政策研究模式也要有所變化。當(dāng)前的高等教育政策研究主要有兩種模式：一是研究者根據(jù)個(gè)人興趣展開的自主研究；二是由國家資助的項(xiàng)目與課題研究。從高等教育政策問題的重要性和復(fù)雜性來看，前者無法滿足研究所需的人力與財(cái)力。而后者則會在選題、研究過程，甚至研究結(jié)論上，受到政府和決策者意愿的影響，難以充分體現(xiàn)研究的公眾立場。因此，為了較好地體現(xiàn)教育政策研究的公眾立場，我們需要發(fā)展多樣化的研究模式，如非政府組織資助研究模式。
第三，建立通暢的信息溝通渠道。當(dāng)前高等教育政策的制定和執(zhí)行關(guān)涉越來越多的群體的利益，只有對決策程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)廣開言路，充分吸收各利益群體的心聲和意愿，才能保證政策內(nèi)容更加科學(xué)合理，政策的實(shí)施更加順利。因此，如何在更廣泛范圍內(nèi)吸收學(xué)生、家長、工業(yè)界、科學(xué)界人士的意見是謀求高等教育決策公正公平的重要途徑。
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