社會資本解決農田水利問題的探索論文

　　關鍵詞：農田水利建設；最后一公里；引入社會資本；市場主體；恨虎壩灌區

　　長期以來，農田水利工程由政府大包大攬，建設投入不足，設施不配套，管理不到位，機制不靈活，市場投資主體“進不了”“不愿進”，導致重建輕管、損毀嚴重、效益低下、不可持續等“最后一公里”問題突出，全國有1/2、云南有2/3的耕地“靠天吃飯”，嚴重制約了農業農村經濟社會發展。按照“先建機制、后建工程”的總體要求，水利部將云南省陸良縣恨虎壩中型灌區作為全國試點，探索建立引入社會資本和市場主體解決農田水利“最后一公里”問題。根據中央“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，結合恨虎壩中型灌區實際，緊緊圍繞引入社會資本和投資主體參與農田水利建設、運營和管理這一核心目標，重點圍繞解決社會資本“進不來”“不愿進”和“不可持續”的問題，探索建立水權分配、水價形成、節水獎勵、國有工程建管、田間工程管護、社會資本和合作社參與等7項機制，有效破解農田水利“最后一公里”問題，初步實現了農田水利設施完善、工程良性運行、供水有效保障、產業快速發展和農民持續增收等改革的預期目標，形成了社會資本參與農田水利設施建設、運營和管理的新模式。

　　一、改革前的狀況

　　1、社會經濟發展狀況

　　項目區位于陸良縣城西部小百戶鎮炒鐵村委會，地處淺丘緩坡地帶，平均海拔1903m，多年平均降水量938、3mm，干濕季節分明，雨季（5—10月）降水量占全年的86、2%，多年平均氣溫14、7℃。項目區設計灌溉面積1、008萬畝（1畝=1/15hm2，下同），農戶1050戶，人口3788人，務農人口超過94%，以種植馬鈴薯、玉米、烤煙為主，復種指數1、46。項目區2014年度經濟總收入6003萬元，人均純收入8720元，農業收入占88、3%。

　　2、水利工程狀況

　　恨虎壩灌區為一般中型灌區，已列入《全國中型灌區節水配套改造“十二五”規劃》，但尚未立項，農田水利建設“最后一公里”問題較為突出。項目區主要水源為總庫容807萬m3的恨虎壩水庫，已建成干渠10余km，但沒有支渠、斗渠等田間工程配套設施，群眾需拉水灌溉，拉水成本每畝在220元以上，水庫每年有350多萬m3水用不出去，只能“望水興嘆干著急”。項目區水利工程運行機制不健全，農田水利管理“最后一公里”問題凸顯。水源工程由陸良縣灌區管理局恨虎壩水庫管理所管護，管理所向用水戶收取原水水費，水價為0、04元/m3，由于水價過低，無法保障水庫良性運行。渠道設施由村集體管護，未收取任何水費，管護經費無保障，責任主體不明確，管護責任不落實，用水管理粗放，灌溉水利用系數僅為0、4。

　　二、總體思路和主要內容

　　1、總體思路

　　按照“先建機制，后建工程”的總體要求，堅持公開公平公正、政府企業群眾三方共贏的原則，以農田水利設施產權和水權分配制度改革為基礎，以群眾全程參與為前提，以良好政策環境和優質服務為保障，充分發揮農業水價的杠桿作用，吸引社會資本和市場主體參與農田水利設施建設、運營和管理，有效破解農田水利建設和管理“最后一公里”問題，為農民增收、農業增效、農村繁榮奠定堅實的水利基礎。

　　2、主要內容

　　改革試點的內容包括機制建設和工程建設兩部分。機制建設主要任務是探索建立初始水權分配、合理水2016、1價形成、節水激勵約束、用水專業合作組織參與、國有工程建管、引入社會資本和田間工程管護等7項機制。工程建設主要任務是投資2712萬元（包括吸引社會投資646萬元），新建泵站2座，鋪設干支管道243km，田間管網1111km，配套田間計量設施548套和用水自動化控制系統，實施微灌高效節水灌溉面積1、008萬畝。

　　三、實踐過程

　　恨虎壩中型灌區作為改革試點后，云南省將其作為深化農村水利改革的重大任務和重要機遇，在水利部的全程指導幫助下，扎實開展前期準備，科學制定機制，精心組織實施，主要開展了以下工作。

　　1、扎實開展前期準備

　�。�1）建立高位推動、上下聯動的組織保障體系水利部建立了部長牽頭抓、副部長親自抓、相關司局具體抓的工作指導協調機制，全程參與、指導開展改革試點工作。云南省委、省政府高度重視改革試點工作，省委、省政府主要領導多次深入實地調查研究、安排部署，并建立了相應的工作協調機制。明確水利廳為推進改革試點的牽頭負責部門，曲靖市政府為推進改革試點的責任主體，陸良縣政府為推進改革試點的實施主體。同時健全完善了省政府督辦的工作機制，確保工作順利推進。

　�。�2）動員群眾全程參與試點改革為保障改革順利實施，充分發揮項目區群眾的主體作用，通過召開黨員會、戶代表會、村民大會等方式把改革意圖向群眾宣傳到位，算清改革前后對比賬，讓群眾知曉改革、理解改革、支持改革、參與改革，形成了群眾參與的改革共識，奠定了改革推進的群眾基礎。項目區累計召開黨員會8次436人次、戶代表會5次260人次、村民大會4次3562人次，入戶座談3次312戶，征求意見132條。

　　（3）認真制定機制建設方案和工程建設方案一是深入調研，準確掌握。方案編制組深入項目區廣泛宣傳，開展入戶調查，摸清各家各戶土地面積、生產生活、用水需求、經濟收入等情況，開展航拍實測、土地丈量，認真復核，準確掌握第一手資料。二是全面分析，系統設計。把項目區的具體問題和國家的宏觀政策進行對比分析，有針對性地提出了改革試點的機制方案和工程建設方案。三是匯集民智，反復論證。水利部召開兩次部長辦公會專題研究，從宏觀層面界定了改革的方向、目標和路徑，多次派出工作組深入實地調研，全程參與方案編制。云南省政府召開2次會議專題研究部署改革工作。省水利廳及各相關責任部門多次研究落實改革細化方案。委托國內實力較強的科研院所作為技術支撐單位，邀請國內水利、法律、經濟等各類知名專家多次參與方案可行性論證，方案反復征求項目區群眾和各基層部門意見。最終試點機制方案通過水利部審查，工程方案通過省水利廳審查，曲靖市人民政府、云南省水利廳聯合批復。

　　2、精心組織機制建設

　�。�1）建立實施初始水權分配機制把最嚴格水資源管理總量控制紅線和用水效率紅線在項目區具體實踐，為下步水價形成機制、節水獎勵機制提供了堅實依據，把粗放用水方式轉變為精細用水管理方式，實現了最嚴格水資源管理宏觀政策落地生根。一是合理確定灌溉用水總量控制指標。從上至下分解到項目區的用水總量指標為350萬m3，從下至上計算得出項目區實際用水需求總量為323、38萬m3，按照就低不就高的原則，確定項目區用水總量控制指標為323、38萬m3。二是合理確定水權。根據作物種植結構，參考《云南省地方用水定額標準》，結合項目區群眾用水習慣調查和工程設計的灌溉制度，賦予每畝土地平等水權，確定項目區灌溉用水畝均水權為320m3。三是確權發證載明權益。依據確定的畝均水權和各戶耕地面積，由陸良縣水務局頒發水權證到戶，確定各用水戶的用水總量、期限、用途及權利和義務。四是實行用水總量動態調整。用水水權證確定的用水指標為設計水平年的控制指標，每年12月視蓄水總量情況按比例確定下年度用水總量控制指標。五是實行水權交易盤活水市場。出臺了《恨虎壩中型灌區水權分配及水權交易管理辦法（暫行）》，交易平臺設在新公司，允許項目區用水戶對定額內水量進行交易，項目區內的用水戶之間可以直接進行水權交易；超出項目區范圍的水權交易以及項目區內新增用水戶的水權交易，需經利益相關方同意，報縣水務局審核批準后方可進行。

　�。�2）創新建立合理水價形成機制為確保工程良性運轉、引入的社會資本有合理收益、群眾有承擔水費能力，參照《水利工程供水價格管理辦法》《水利工程供水價格核算規范》等規程規范，測算全成本水價，反復試算商定運行成本水價和執行水價。一是認真測算全成本水價、運行成本水價。根據引入社會資本不同比例，考慮社會資本折舊和合理收益率（折舊率按工程設計使用年限20年計為5%，合理收益率按商業銀行貸款利率6、8%上浮3個百分點為9、8%），反復試算工程全成本水價和運行成本水價。全成本水價由國有水利工程成本水價和田間工程成本水價之和構成，國有水利工程供水價由材料費、管理費用、配水員勞務費用、維修養護費用、折舊等總成本除以設計供水量；田間水利工程供水價由管理費用、配水員勞務費用、維修養護費用、折舊、收益率等總成本除以設計供水量。運行成本水價為全成本水價扣除國有工程固定資產折舊因素影響的水價。經反復試算后，在引入社會資本為646萬元情況下，工程全成本水價為1、28元/m3、運行成本水價為0、79元/m3時，群眾基本能承受，企業能有合理收益。二是科學確定執行水價。三是創新水價形成方式。明確國有水利工程供水價格實行政府定價，經縣物價部門審批；田間水利工程供水價格實行政府指導、管理單位與用水戶協商后報物價部門備案，改變了以往由政府定價批復的做法。

　�。�3）建立實施節水激勵機制在科學確定和不斷修正用水定額的基礎上，建立嚴格的超定額累計加價制度，創新建立超定額加收農業水資源費的制度，創新設立政府節水獎勵基金鼓勵節約用水，培養群眾水商品意識和節約用水意識，促進了水資源節約和保護。同時有獎有懲的機制體現了公平公正、權責對等的行政管理理念。一是實行超定額累進加價制度。以年為單位，按批準的灌溉用水定額標準，定額內用水量按執行水價收費，超定額水量實行累進加價。具體標準為：超定額10%以下的部分，按執行水價的110%計收；超定額10%至30%的部分，按執行水價的130%計收；超定額30%至50%的部分，按執行水價的150%計收；超定額50%以上的部分，按執行水價的200%計收。二是實行節水獎勵機制。政府對用水戶定額內節約水量按年度給予獎勵。定額內已購買但未使用的水量指標，用水戶可自由交易，未能交易的結余水量，政府在原購買價格基礎上按0、05元/m3加價進行獎勵性回購。節約的水量和應獎勵的金額由水利工程管理單位于每年年底統一核算、登記造冊、經農戶確認公示無異議后，報所在鄉鎮水利站審核，報縣水利局審批后，抄送鄉鎮財政發放。獎勵資金從節水獎勵基金中列支，不足部分由地方財政補足。三是設立節水獎勵基金。縣級建立節水獎勵基金，由超定額累進加價水費收入、計提土地出讓收益金、高附加值作物或非農供水利潤、中央安排的維護資金、社會捐贈等構成。

　�。�4）創新建立合作社參與機制為使參與的市場投資主體與分散農戶能有效合作，組建農民用水合作社，全面參與水利工程建設管理和運營。一是依法組建農民用水合作社。依據《中華人民共和國合作社法》，動員項目區群眾自愿填寫會員登記表和入會申請表，召開合作社代表大會，審議通過合作社章程及內部管理辦法，選舉產生理事會、監事會，完成工商注冊登記、銀行賬戶開設等合作社組建手續，按程序組建“陸良縣炒鐵為民用水專業合作社”。明確合作社管水用水的經營范圍，拓展投資、技術服務、農產品統購統銷等經營活動。二是創新“企業+合作社”構建有限公司的市場合作模式。引入的社會資本和農民用水合作社按照7∶3的比例出資組建“陸良大禹節水農業科技有限公司”，成為農田水利投資、建設、管理主體。合作社社員以每股500元籌資193萬元入股，在管好、用好工程的同時共同分享投資管理紅利。

　�。�5）深化國有工程建管機制進一步明晰國有工程產權和管理責任主體，把運行管理費用足額分攤到運行成本水價，在收取的水費中落實，在達不到運行成本水價初期或供水量不足特殊年份由政府補足運行維護費用，把過去政府全部出錢維護轉變為少出錢、不出錢甚至盈余費用轉為節水獎勵基金。同時由于末端田間工程采取市場化管理模式，倒逼國有工程管理服務水平提升，保障國有工程長效運行。一是明晰產權和責任主體，明確政府投資建設形成的供水主干管、支管及其附屬泵站和計量設施等國有工程產權歸國家所有，由恨虎壩水庫管理所管理，管理職責包括：泵站的運行維護，主管和支管的檢修維護，計量設施的檢測、校準和管護。二是落實工程運行管理費用。根據《水利工程管理單位定崗標準（試點）》，確定日常管理人員2人，臨時管理人員2人；依據相關規程規范，測算工程運行管理費用，列入供水成本，向田間工程管護主體收取水費，在執行水價尚未達到運行成本水價、供水量不足等特定條件下政府給予適當補助，保障工程良性運三是簽訂用水合同。通過國有工程管理單位與有限公司簽訂用水合同，明確權責義務，倒逼國有工程管理單位提高效率，做好服務。

　�。�6）創新建立引入社會資本參與農田水利建設管理和運營機制為實現政府、市場兩手發力，解決農田水利建設、管理“最后一公里”問題，按照風險共擔、利益共享、三方共贏的原則，公開公平公正、依法依規，規范引入社會資本和市場主體，破解農田水利政府大包大攬、市場活力不足的問題。一是全面放開社會資本參與范圍和準入。任何有意愿、有籌資能力、有獨立法人資格的市場主體均可參與。二是合理確定社會資本參與方式。在合理劃分骨干工程、田間工程的基礎上，采取PPP模式開展工程建設、運營和管理，公益性、公共性的供水主干管、支管及其附屬泵站和計量設施由政府投資建設和管理，計量設施以后的田間工程由社會資本投資主體自建自管自運營。三是規范社會資本進入程序。

　　制定招商文件，明確社會投資主體、政府、群眾三方的權利、責任、義務；制定招商評比辦法，從企業實力及信譽、類似項目經驗和業績、建設方案、運營方案、財務分析、競爭比選現場陳述及答疑等方面量化細化評分標準；在《中國水利報》、中國采購與招標網等全國性媒體發布招商公告，吸引企業參與，免費提供招商文件；召開招商現場答疑會，組織報名企業代表現場踏勘，了解項目區實際情況，與合作社代表現場交流互動，省、市、縣相關領導和專家介紹情況、動員、答疑；民主組建招商比選委員會，比選委員會由縣、鄉人民政府行政人員，商務、水利專業技術人員以及項目區群眾代表共9人組成；召開招商比選大會，比選委員會按照制定的評分細則公開、公平、公正量化打分，紀檢、公證部門和媒體全程監督、記錄，按照量化評分高低順序確定中選企業；中選企業與縣人民政府簽訂投資協議，將履約保證金匯入指定賬戶后與項目區農民用水合作社共同組建有限公司，由新組建的有限公司負責田間工程的投資、建設、運行管理和維修養護，向用水戶收取水費，政府鼓勵和引導有限公司在項目區拓展經營服務范圍。四是保證社會資本合法權益和合理收益。社會資本投入建設的工程產權歸其所有，并依法享有轉讓、轉租、抵押等權益，經營滿三年后可以轉讓退出；在灌溉保證率85%、僅考慮供水收益的情況下，社會資本年均資本收益率為9、8%。

　　讓資本收益率高于商業銀行貸款利率。五是建立政府與投資企業風險共擔機制，在不可抗拒的自然因素情況下，投資企業資本收益和折舊之和低于7、8%時，由政府補足相應缺口部分資金，降低企業投資風險。

　�。�7）建立田間工程管護機制明晰田間工程產權和管理責任主體為有限公司，把運行維護成本攤入執行水價，在收取的水費中列支，由公司按市場化進行管理經營，改變了以往只建不管、有人用無錢修的困局，確保田間工程良性運行。一是落實管護主體。田間工程所有權歸有限公司，由縣人民政府頒發產權證書，并由有限公司負責工程的建后管護。二是確保良性運行。制定了《田間工程管護辦法》，明確田間工程管護范圍、管護職責、管護人員數量、報酬標準、維修養護經費，各項費用供水成本，從水費收入中列支；明確具體經費支付方式、考核辦法；明確企業、政府、群眾各方職責，確保田間工程管得住、管得好、長受益。

　　3、全力推進工程實施

　　組建試點項目建設管理局作為項目法人。國有工程部分按“四制”要求，由項目法人組織實施，田間工程部分由有限公司自主建設，政府提供服務、強化監管。采取時間倒逼、工期倒排、按日獎懲、群眾監督等措施，全力搶抓進度，在參建各方的共同努力下，用90天時間如期完成試點項目工程建設任務，確保大春栽插用水。

　　4、改革試點取得初步成效

　　改革激發了市場和群眾參與活力，改變了政府大包大攬的傳統農田水利建設、管理模式，有效解決農田水利建設和管理“最后一公里”問題，實現了群眾、企業和政府三方共贏。

　�。�1）群眾增收，生產生活便利實施前，畝均年收入7523元，畝均拉水費用及勞力合計支出780元，灌溉成本占畝均年收入的10、37%。試點工程經過一個灌溉周期后，預計畝均年收入為9300元，畝均收入增加1777元，灌溉成本畝均合計支出393元，占畝均年收入的4、23%，節約灌溉用水成本387元；同時灌溉設施配套到田間地頭，方便了群眾生產生活，每畝可減少灌水勞動力6個，可以外出務工或發展其他家庭經濟，進一步增加收入。

　　（2）企業增效，市場前景良好經測算，正常年景，社會資本回收期7年，20年運行期公司累計可計提折舊和收益1911、8萬元，年均資本收益率為9、8%。有限公司可以將經營范圍擴大到項目區以外，并可拓展農業綜合生產，土地流轉、規模經營和項目區農產品統購統銷以及農業生產技術服務，進一步增加企業收益，壯大企業實力。

　　（3）政府節水節資，工程良性運行經測算項目區灌溉水利用系數可達0、85，大大節約了水資源，節約的水量可用于生態或其他項目用水；引入社會資本，一次性減少政府投資646萬元，同時通過建立產權明晰、責任落實、經費保障的工程運行機制，引入企業先進的管理理念和技術參與農田水利管理，解決了水利工程一年建、兩年用、三年壞，有人用、無人管的難題，實現了工程持續、良性運行。

　　四、改革試點成果

　　試點成功引入了社會資本參與農田水利建設、運營和管理，實現了“兩手發力”，達到了改革目的：一是創新水價形成機制，實現利益能平衡、實施易操作、發展可持續；二是構建用水合作社為基礎的利益共同體，確保群眾有收益、愿改革；三是闖出社會資本進入農田水利領域新路子，讓社會資本愿進來、穩得住、有回報。目前，全國灌區“最后一公里”問題突出，要根本解決農田水利管理“最后一公里”的問題，必須把機制建設作為項目審批的前置條件。具備引入社會資本條件的項目，引導建立市場參與機制，用企業的管理經驗和技術根本解決建后管理的問題；不具備引入社會資本條件的項目，也必須建立各項管護機制，依托用水合作組織或其他市場主體，政府補貼管護經費，購買社會服務，確保工程良性運行，恨虎壩灌區存在的問題在全國具有代表性和典型性，取得的經驗可復制、可推廣、可持續。

　　參考文獻：

　　[1]云南省地方標準用水定額（DB53/T168—2006）[S]、

　　[2]韋鳳年、發揮財政資金的引導作用調動農民參與農田水利工程建設———水利部農村水利司司長李代鑫就《中央財政小型農田水利工程建設補助專項資金管理辦法》答記者問[J]、中國水利，2006（19）、

　　[3]破解土地出讓收益分布和農建資金需求結構性矛盾———財政部綜合司、水利部財務司有關負責人就有關政策答記者問[J]、中國水利，2012（15）、

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