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職務犯罪預防機構權能問題探討
我國的檢察機關是屬于司法機關還是行政機關；檢察權是司法權還是行政權，到底該如何定位，這個問題爭論已久并直接關系到檢察改革。
最高人民檢察院副檢察長梁國慶在第１１次全國檢察工作會議上指出，檢察改革要堅持憲法規定的檢察機關作為國家專門法律監督機關的憲法地位。同時還指出，檢察機關要按照司法規律進行建設，要著眼于從制
度上保證檢察機關依法獨立公正地行使檢察權，完善中國特色的社會主義檢察制度；要著眼于強化法律監督職能，促進在全社會實現公平和正義，著眼于提高檢察隊伍的整體素質和工作效率。本文從國家專門法律監督機關的憲法地位和法律監督職能來談預防機構職能和相關的檢察改革。
一、預防權能的本質屬性和相應的預防機構設置的設想
預防職能是檢察職能的一部分，檢察權的定性直接決定預防職能的屬性。我國一直采用馬克思列寧主義的國家學說，列寧提出了社會主義的法律監督理論作為區別于“三權分立”的權力制衡理論，并據此設計了不同于西方檢察機關的社會主義檢察機關。在此種理論的指導下，我國設立了檢察機關，作為法律監督機關。因此從這個角度講，我國檢察權從設置之初就無法用司法權還是行政權來進行劃分的，因此我們的檢察改革也應當在憲法設定的地位、范圍內進行思考。
我國的檢察機關屬于“法律監督機關”，其權力定位就是國家權力中的監督權，這是一項與行政權、司法權互相獨立的權力，其目的在于維護國家法律的統一實施，防止行政、司法專斷和腐敗。結合司法和政治實踐，檢察權就是在人民代表大會制度下監督特定法律的適用，這種監督表現在對司法機關和行政機關執行和適用法律的具體行為進行監督（而人大及其常委會的法律監督則主要是對政府和兩院的抽象國家行為進行監督和對一府兩院的工作實行監督）。檢察監督權是啟動另一個程序的特別程序權，并由被啟動程序中的主體作出實體上的配置。
從檢察權被界定為監督權的前提下再來看預防職能。嚴格地表述，檢察機關擁有的，是預防監督權，而不是預防權。預防權本身是一項行政性權力（預防理論事實上傳承了“性惡論”。無論是針對具體公權行使過程的“以事預防”，還是著眼特定公職人員的“以人預防”，我們都先假定了其中存在犯罪可能，進而才對癥下藥。即在可知范疇內按照應當預見、可以預見的察覺順序確定預防對象并進行重點防控，不斷推向全面預防。同時主動性排除了預防權的中立性，預防不是居中裁判，而是通過“犯罪推定”進行合理懷疑，基于不信任的立場防止公權被濫用。），但行使該項權力的主體并不是檢察機關，而是相關重點行業、領域、單位。檢察機關的職務犯罪預防工作，個案預防、系統預防、工程專項預防，都是為了讓這些有權作出實體決定的單位進入決定的程序，堵漏建制，自覺開展職務犯罪預防建設。從這個意義上講——社會各預防主體擁有預防權，檢察機關擁有啟動預防程序的預防監督權。
目前，全國各級檢察院內設機構普遍存在著機構多、職能重疊、效率低下等問題，因而精簡和統一各級檢察院內設機構是大勢所趨。依前所述，筆者認為檢察機關機構改革中在部門的設置上，應當以監督職能為主線來劃分——如果以立案為刑事司法程序的開始，立案偵查、批準或決定逮捕、提起公訴、抗訴、對減刑、假釋的監督都是為了提起一審或新審理，這些啟發司法程序；民事行政監督也屬啟動重新審理的司法程序，均屬司法監督；控告申訴，職務犯罪預防屬于啟發非司法程序（以刑法對國家工作人員的規定和我國社會現狀來看，以啟發行政性程序為主）。因此，在減少行政層次，增強檢察業務工作的司法屬性的總前提下，機構的合并應當遵循以監督職能的行使為主線的原則。同時考慮到舉報、檢察宣傳、職務犯罪預防的作用有相近之處，控告申訴科的受理舉報、接受自首、線索初查、分流的職能及綜合部門檢察宣傳工作可以由職務犯罪預防部門來合并。
二、預防機構權能和其司法屬性的回歸
精簡合并后的預防機構,在原有的預防職能(檢察建議,預防宣傳等)上有機包含了《刑訴法》和《刑事訴訟規則》授權的受理舉報、接受自首、線索初查、分流等職能,應當更加易于啟動各預防主體的預防程序。
1、預防調查權——專屬性的回歸
（對人）。要發揮檢察機關的這一優勢，就必須使檢察機關能夠及時了解管理活動情況，因此也就有必要使檢察機關能夠適當接觸管理活動。預防調查權的賦予，對預防工作的深入開展有著重要的意義。筆者認為，在尚沒有全國預防立法的前提之下，預防調查權可以從預防、控申的合并中得到，延伸《刑事訴訟規則》中規定的“對案件線索可以由舉報中心進行初查”的初查職能，在初查中同步開展職務犯罪預防的啟動程序。
①在舉報線索的初查中往往能發現許多犯罪情節輕微，不構成犯罪、違規的行為，還可以發現所涉單位在資金管理、人員任用、物品購銷等方面存在的漏洞——這類單位就是必須啟動自身預防程序，作出實體性預防配置的預防主體，否則就應當承擔相應的不作為責任，由檢察預防部門向人大或相關主管部門行使預防建議權，建議不任用或罷免。
②預防決策的正確有效與否關鍵取決于掌握情況的廣度和深度。預防根據實際需要，經主管部門同意后可以查閱、摘錄、復制預防對象不公開的統計臺帳、會議記要、審批意見、人事檔案、終結報告等內部資料，這些都是檢察機關的專屬性職能，不能為任何機關團體所取代的。
2、預防咨詢權——個別性的回歸
個別性是司法屬性之一。譬如說法院，是給予每一個權利受到侵犯的人以司法救濟，通過司法救濟來實現個別公正，從而保障每一個當事人的基本權利。預防職務犯罪在強調社會化的同時，在微觀層面上，也要強調預防個別性，即通過預防咨詢權的行使來針對具體的預防主體提出意見，解決問題，實現具體的實體目的。預防咨詢權不應該僅僅理解為消極、被動地行使（雖然這也是司法本質屬性之一），而是預防調查權的延續，即開展預防調查，（除虛假舉報外）發現問題，則對相關問題進行預防咨詢
①事實證明，根據舉報線索查處的職務犯罪案件或違紀情況的發生都首先是管理制度失效的結果。凡是職務犯罪高發的地方多是制度廢弛、管理混亂的領域或單位（凡是職務犯罪高發時期也正是國家管理秩序受到干擾破壞的時期）。檢察機關在依法懲治職務犯罪的前提下，預防部門采取適當方式與行政部門和企業、事業等預防單位加強配合，在促進管理、強化監督方面發揮更大的作用。預防咨詢是檢察機關依據預防職務犯罪職能，以行政部門或企業、事業等具體預防單位的邀請為前提條件所實施的一種非訴訟的參議性活動。這種方式既不違反法律規定，又為檢察機關以適當身份和方式廣泛深入社會預防領域的管理活動，啟動行政部門或企業、事業等具體預防單位自身預防程序，共同配合開展預防職務犯罪工作提供了有效途徑，對實現預防監督權與行政管理權和其他一般社會管理權在預防職能上的互補作用。
②為了有效地促進預防單位強化管理活動，實現預防職務犯罪的目的，檢察機關的預防咨詢應當充分體現個別性——區分預防單位的性質及其管理的不同類型、不同行為、不同對象采取多種預防咨詢形式。最高人民檢察院提出的預防職務犯罪的八個重點行業和領域基本涵蓋了目前檢察機關預防職務犯罪工作所涉及的所有預防單位的類型。這些單位的人員性質可劃分為國家機關工作人員、非國家機關工作人員的其他國家工作人員；這些單位的管理類型則分別屬于國家行政管理、企業管理、事業管理。任何性質的預防主體及其所實行的任何類型的管理活動都表現為決策行為、組織行為、指揮行為、控制行為，檢察機關的預防咨詢即針對不同單位、不同管理活動情況采取不同的咨詢方式和內容。
3、預防聽證權——中立性的回歸；預防建議權——獨立性的回歸
①預防聽證權也是基于預防、控申的合并后而易于操作的一項預防權能。通過信訪材料的整理，反映公務行為中可能存在過錯，需要聽取雙方意見、辯解理由的；通過預防調查中發現可能存在問題重大、疑難復雜，須逐一進行質詢的；當然，還包括對檢察建議不服的。
為體現預防聽證的中立性，因由檢察長指定預防部門的非相關預防調查人員（或非相關檢察建議發出人）主持，一般公開進行，為保守國家秘密、商業秘密和保護個人隱私，也可以不公開。預防聽證權本質上不同于行政聽證，預防聽證的結論并非是對相關單位的實體處置，而是要求其可以或必須啟動有效的預防程序，否則則承擔不作為責任。
②同時，檢察機關還應有向同級人大預防建議權。該項權能是無須特別受權而產生的，它是檢察機關法律監督地位和我們國家政體結構的應有之意。預防建議是檢察機關在預防調查、預防咨詢、預防聽證的基礎上，就某一具體人或事向人大所做的專門性的建議，如建議任用、罷免相關國家工作人員。它是檢察機關獨立行使的職能，不受任何機關、團體、個人的指揮和影響。
本文僅就國家專門法律監督機關的憲法地位來談預防機構權能和相關的業務管理體制的改革設想，而未涉及到檢察行政管理體制。事實上，業務管理改革必須和“事務性檢察官、書記員分類管理等”行政管理體制改革相輔相成，才能積極穩妥地全面推進。
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