發達國家職業教育經費投入模式比較和啟示
作者：楊琳郭揚
職教論壇 2015年08期
中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7158(2015)04-0025-06
一個國家職業教育的健康發展，離不開強有力的職業教育經費保障。建立職業教育經費保障機制，是確保職業教育經費投入穩定、充足、可持續的重要基石。西方發達國家在建立職業教育經費保障機制方面積累了不少成功經驗而且各具特色。從法、美、德三國的資料看，其職業教育經費投入的共性特征是以公共財政投入為主體，而通過立法明確企業的投入責任則成為其經費投入的重要保障。借鑒參考這些國家職業教育經費投入模式的相關做法和經驗，將對我國職業教育經費保障機制的建立與完善具有一定的啟示作用。
一、法國的中等職業教育：以中央政府主導、以中央和地方兩級政府為主體的投入模式
(一)中央政府主導是法國中等職業教育經費投入的基本特征
在法國，高中階段教育為三年(15-18歲)。高中階段教育學生有三種途徑可以選擇：一是普通教育，二是技術教育，三是職業教育。選擇職業教育途徑的學生，可以通過兩種類型的職業教育機構獲得技能和知識：一類是由教育部門舉辦的職業學校(學校系統內的中等職業教育)，另一類是學徒培訓中心(學徒制形式的中等職業教育)[1]。
法國是一個實行中央集權制的國家，對教育的管理也實行中央集權制。中央政府和地方政府是法國學校中等職業教育經費投入的主體，中央政府起主導作用。“學校中等職業教育系統的經費主要提供者是中央政府和地方政府。1996年，教育部投入了635.47億法郎(占總投入的74%)，而地方政府提供了占總投入12.4%的經費。中央政府提供大部分經費是因為中央政府承擔教育系統中位于頂部的開支項目——支付絕大多數人員的工資。企業也通過學徒稅為學校中等職業教育提供經費(2.7%)。家庭也通過由中央政府支付的助學金貢獻出經費總投入的10.9%。”法國對中等職業學校教育經費總投入的結構如表1所示。
在中央政府主導下，地方政府的投入得到有效拉動。由歐洲職業教育發展中心(CEDEFOP)出版的名為《法國職業教育與培訓經費籌措》的報告中顯示：“中央政府和地方政府對教育投入各自的份額由有關權力下放的法案中規定的職責來決定。經常性支出的最大項目是員工薪酬，其中絕大多數由中央政府承擔。然而，在資本性支出方面，中央政府和地方政府的經費責任分配不同。1996年，由中央政府撥付的重大投資(建筑物、大修、材料采購)僅占其對教育總投入的10.8%，與之相比1987年為57.6%。因此，十年后，中央政府對資本性投資經費的份額下降了46.8%，地方政府接過了這一資本性投資的接力棒，地方政府的份額從1997年的20.6%上升至1996年的69.5%。”[2]
(二)企業繳稅是法國中等職業教育經費保障的重要特點
在學校中等職業教育系統以外，進入學徒培訓中心接受學徒制培訓也是法國學生初中畢業后進入職業教育的重要渠道。《法國職業教育與培訓經費籌措》報告中表明：“對學徒制提供經費的三大主體是：中央政府、地方政府和企業。在1987年至1996年間，中央政府對學徒制提供經費的比例從29.3%下降到27.3%，而地方政府對學徒制提供經費的比例有所增加，從26.3%上升到32.1%；中央政府、地方政府和其他公共機構等公共部門合計對學徒制提供經費的比例從58%上升到61.2%，超過企業對學徒制提供經費的比例。”詳見表2。
企業繳稅是企業對職業教育與培訓投入的主要形式和手段。法國對企業繳稅都有明確的法律規定，企業繳稅成為企業為職業教育與培訓提供資金的主要形式和手段。企業主要通過繳納以下幾種稅收來支持職業教育與培訓的發展。
一是學徒稅。“學徒稅要求雇主為職前技術與職業教育經費做出貢獻。對所有法人和企業，不論其規模、不論其從事商業、工業、手藝或者類似活動，都要征收稅收。學徒稅的稅率是工資總額的0.5%。”
二是交替制培訓稅。“所有企業必須通過向這一系統繳納一定百分比的工資總額來支持交替制培訓的發展。交替制培訓計劃由對企業的一項特殊征稅提供經費。征稅的數額按照兩個標準會有所不同：雇員人數(少于10人/10人及以上)和企業是否繳納學徒稅。對于雇員人數10人及以上的企業，如果企業繳納學徒稅，企業必須繳納其工資總額的0.4%來為這些計劃提供經費；如果其不繳納學徒稅，交替制培訓稅的稅率為工資總額的0.3%。對于少于10人的企業，征稅只與繳納學徒稅的企業有關。交替制培訓稅的稅率為0.10%。”
三是繼續職業培訓征稅。“對企業強制性征稅是法國繼續職業培訓經費籌資系統的典型特征。強制性征稅是建立在法律基礎上的旨在鼓勵企業培訓他們的員工。對私營企業而言，征稅的數額和其計算方式取決于企業的性質和企業的規模。對雇傭10人及以上雇員的企業的征稅細分如下：支付一筆款項為培訓計劃提供經費，支付一筆款項用于交替制培訓合同的管理，支付一筆款項為個人培訓休假提供經費。對雇傭10人以下雇員企業的征稅細分如下：為培訓計劃提供經費、交替制培訓合同的管理。”[3]
(三)稅款調節是法國中等職業教育經費機制的主要手段
學徒稅調節機制是法國為年輕人接受職業教育與培訓提供經費的重要機制，稅款調節成為法國消除地區間職業教育與培訓經費不平衡的主要手段。“學徒稅調節機制建立于1996年，它旨在減少地區之間關于稅款支付方面的不平衡。調節機制在國家層面和地區層面運作。”
一是國家調節。“定額的一部分——專門留出來用于為學徒制提供經費的一部分稅——由支付學徒稅的企業直接或者通過一個稅收征管機構支付到為此目的所設立的基金：國家學徒稅調節基金(FNPTA)。這部分數額經由學徒稅調節基金(FNPTA)根據法令定下來的細分數目再支付給地區。然后地區使用給予他們的數額為與他們達成協議的學徒培訓中心提供經費。”
二是地區調節。“學徒培訓中心的總資源不能超過一個由在學徒培訓中心注冊的學徒人數與中心培訓水平及培訓類型所決定的費用函數的上限。當一個學徒培訓中心的資源超過這一上限時，超過部分就要返還給地區。然后地區再把這些超過的數額重新分配給來自學徒稅的收入低于最低門檻的學徒培訓中心。”[4]
二、美國的社區學院：以州政府和州以下地方政府撥款為主、多種渠道多元主體的投入模式
美國實行聯邦制，其進入高等教育階段的社區學院是其實施高中后職業教育的.重要機構之一。美國社區學院經費來源渠道很多，以州政府及州以下的各級地方政府撥款為主，經費來源多渠道和投入主體多元化，是美國社區學院經費保障機制的重要特點。
(一)政府投入是美國社區學院經費的主要來源
美國社區學院最主要的經費收入來源于州政府及其以下地方政府的撥款。表3為1918年至2000年公立兩年制社區學院不同來源收入所占的百分比。2000年，公立兩年制學院州資金占45%，地方資金占20%，學雜費占20%，聯邦資金占6%。“多年來，社區學院資金顯著的特點是來自學費、地方稅和州收入的比例不斷地變化，趨勢是朝著越來越多地依賴于學費作為一項收入來源的方向發展。另一大主要趨勢是，對于州來說，州比地方學區承擔越來越多的份額。”[5]
但是，以州及其以下政府的撥款為主，并不意味著聯邦政府在職業教育經費投入方面可以無所作為。事實上，通過立法強化聯邦政府投入，也是美國職業教育經費保障機制的一個重要特征。“職業/生涯與技術教育是一項昂貴的事業。用以適當組織課程和方案的用品和材料可能是重要的支出。在美國，大多數小學和中學教育通過地方房產稅和州支持提供經費。在高等教育層次，教育服務主要通過個體的學費和州補貼來提供經費。通過不同的法案，職業/生涯與技術教育歷來享有來自聯邦層面的財政支持。1917年的《史密斯-休斯法》為農業、工商業和家政等領域的職業教育提供聯邦資金。聯邦資金為教師、督導員和每個地區的董事提供薪酬。此外，《史密斯-休斯法》要求州董事會起草有關資金使用、不同類型學校、設備、學習課程、教學方法、教師資格、督導員資格的計劃和有關培訓教師的計劃。其他不同的法案也都是基于《史密斯-休斯法》的不同方面而建立的，并且動態修訂《史密斯-休斯法》的不同方面。現行立法，2006年的《卡爾·D.珀金斯職業和技術教育法案》以聯邦支持的形式對所有50個州的職業/生涯與技術教育提供13億美元。該法律將這一支持延續到2012年。”[6]
2006年8月，時任美國總統布什簽署了更新《卡爾·珀金斯職業和技術教育法案》的有關文件，促使各州在下一財政年中獲得13億美元的資金用于高中和社區學院的職業教育。根據美國國家教育統計中心數據，2003年美國公立社區學院的州政府和地方政府撥款及贈款與合同之和占總經費的63.9%。美國聯邦政府撥款對社區學院也有專款資助，但不占主要比重。1917年美國政府頒布的《史密斯-休斯法案》首次規定，聯邦政府撥出專款資助各州的職業教育。美國1990年通過的《職業教育法》規定，聯邦政府每年向各州提供16億美元的職業教育專項補助經費。如表4所示，2003年公立社區學院的聯邦政府撥款、聯邦政府贈款與合同之和占總經費的5%。[7]
(二)個人投入是美國社區學院經費的必要補充
學雜費是美國社區學院經費的重要來源之一。“學雜費對于每個社區學院學生和管理者來說，是一個持久的爭論點。學生想要負擔起上社區學院的費用，而管理者想要保持他們能夠負擔得起學院的成本。另一方面，州議員想要社區學院收取更多的學費，以至于可以減少州撥款。結果是，上兩年制社區學院的成本在過去幾年中已經出現了陡峭的上升(見表5)。然而，由于社區學院的使命，收費標準總是低于那些大學以保持社區學院作為容易進入高等教育的口子。學費與聯邦資助密切相關，如果沒有聯邦資助，許多學生將無法負擔起社區學院教育。所有2007-2008年全日制社區學院學生中，65.7%的學生接受某種形式的財政資助；55.7%的學生接受以助學金形式的平均3700美元的資助，以及22.5%的學生接受以貸款形式的平均4900美元的資助。”[8]
(三)社會力量投入是美國社區學院經費的有力保障
研究表明“社區學院通常有六個收入來源：由學生支付的學雜費、聯邦資金、州撥款、地方資金、來自銷售和提供服務的收入，以及因有限的和不確定的可用性而通常被稱為‘軟錢’的其他來源。”[9]可見，美國社區學院的經費來源多渠道、投資主體多元化。由于在美國，企業的勞動力很多是依靠社區學院培養的，因此，企業能夠積極參與職業教育，對職業教育的經費投入比重不低，特別是進入20世紀90年代以來美國經濟逐漸復蘇，美國聯邦政府自1990年起在培訓企業員工方面的預算每年超過70億美元。從1988-1998年的近十年間，美國企業對員工進行教育和培訓的開支年均遞增5.5%，1996年達560億美元，相當于全國用于高等教育經費的一半。如表4所示，企業負擔職業教育部分費用，企業投入占公立社區學院總經費的5.4%。
美國的學生資助體系較完善，學生資助是美國高校經費的重要組成部分。“到20世紀80年代中葉，聯邦和州對學生的資助已成為美國高校經費的基石。1993年，以對特殊類別的學生給予助學金的形式和對中低收入家庭的學生提供貸款的形式，有345億美元用于高等教育。到2000年，這一數字已經增加了一倍(以不變美元計算增加了50%)：來自聯邦政府的學生貸款351億美元、州助學金36億美元和來自機構的助學金133億美元。聯邦佩爾助學金，根據家庭收入和高校成本滑動折算的獎勵，總額達127億美元；社區學院的份額為41億美元。”表6為聯邦佩爾助學金進入公立機構和私立機構的比例。
三、德國的雙元制職業教育：政府與企業雙主體的投入模式
雙元制職業教育歷來被認為是德國實現經濟騰飛和持續發展的“秘密武器”。德國也是一個聯邦制國家，但由于德國《基本法》對聯邦和州各自獨立的管理權限做了明確的規定，這就決定了聯邦和各州之間的職權分配，從而決定了在職業教育的管理體制中聯邦政府有更大的作為。雖然學校職業教育的立法權在州一級，職業學校均由各州負責管理；但聯邦除了享有學校外職業教育的立法權、主管學校外職業教育以外，更重要的是主管企業職業教育。也就是說，政府和企業成為雙元制職業教育的雙主體，而其中企業這一主體則直接受制于聯邦政府。
(一)《聯邦職業教育法》對德國企業提供職業教育經費的規定
《聯邦職業教育法》作為德國職業教育界的最高法律之一，其適用的對象是企業職業教育和學校外職業教育，這就明確了作為舉辦雙元制主體之一的企業提供職業教育經費的責任，具體從人、財、物等方面明確了相關的法律條款[10]：
——在人的方面，第10條第1款規定“招收他人接受職業教育(教育提供者)，須與受教育者簽署職業教育合同”；第27條第1款規定“招收與教育受教育者，只有：1.教育機構的種類和設施適合進行職業教育；2.且受教育者的數量與教育位置的數量或與從業專業人員的數量能保持適當比例，不損害職業教育的其他情況除外”，上述兩個條款明確了企業招收學徒的責任，各個企業自主決定其在法律規定的框架下是否招收學徒、招收學徒的數量以及為招收學徒花費哪些資金。此外，第14條第1款還規定：在“教育提供者的義務”中必須包括“親自進行或明確委托實訓教師進行教育”，明確了企業為雙元制職業教育提供師資的責任，并由企業為其教師支付工資報酬等。
——在財的方面，第17條第1款規定“教育提供者應為受教育者提供適當報酬，報酬金額根據受教育者年齡確定并隨著職前教育的繼續至少每年予以提高”；第2款規定“實物報酬可按社會福利法典第四部第17條第1款第1句第4點確定的實物計價值計算額度，但不得超過受教育者報酬總額的75%”；第3款又規定“在雙方商定的日教育時間以外的工作應特別另付報酬或提供相應休息時間予以補償”。第18條第1款規定“報酬按月計算，按天計算報酬時每月以30天計”；第2款規定“每日歷月的報酬應最晚在當月最后一個工作日支付”。第19條第1款規定“應繼續向受教育者支付報酬：1.脫產期間(見第15條)；2.繼續支付最多六周的報酬，如受教育者：a.做好接受教育準備，但教育被取消；b.或者因通常性的、出于個人但非過失性的原因而受阻，無法履行其由職業教育關系產生的義務”：第2款規定“如受教育者在應繼續支付報酬的時間內出于正當理由不能領受實物報酬，應根據實物計價值(第17條第2款)補償支付”。從上述條款可以看到，《聯邦職業教育法》明確了企業為學徒提供報酬的責任，對受教育者獲得報酬的權利、報酬計算與支付日期、報酬的繼續支付三個方面的內容都有具體的規定。培訓津貼是企業支付給學徒的報酬，成為企業對職業教育經費直接投入的一個重要部分。
——在物的方面，第14條第1款規定“教育提供者的義務”必須包括“免費為受教育者提供參加職業教育及中期和結業考試所必需的教育用品，特別是工具和材料，即便這些考試在職業教育關系結束之后進行”。明確了企業為學徒免費提供參加職業教育及中期和結業考試所必需的教育用品的責任。第27條第1款則規定“招收與教育受教育者，只有：1.教育機構的種類和設施適合進行職業教育；2.且受教育者的數量與教育位置的數量或與從業專業人員的數量能保持適當比例，不損害職業教育的其他情況除外”，明確了招收與教育學徒的企業所應具備的硬件設施和條件。
可見，德國職業教育經費保障機制的基礎首先在于有明確的法律規定。《聯邦職業教育法》從法律層面規范了企業參與職業教育的行為，同時明確了企業提供職業教育經費的責任，從而保證了企業職業教育的順利開展。從上述諸多具體條款可以看到，對在企業進行的雙元制職業教育提供資金的責任在企業，企業是在企業進行的職業教育經費投入的主體。
(二)兩德統一后聯邦政府促進原東德地區職業教育轉型的政策及其效應
當1990年兩德正式宣布統一時，聯邦政府面臨兩大挑戰，一是東德的經濟發展水平落后于西德，需要盡快縮小差距；二是合并后的德國將實行統一的法律制度，東德地區面臨體制轉型的壓力。為此他們采取了一系列積極促進東德職業教育發展的政策和措施。首先是在政府主導下，保證并提供必要的職業教育公共服務，成為聯邦政府履行其經濟責任的第一位，國家依法對此給予經費保障。兩德統一后，必須在新聯邦州發展和加強市場經濟結構，建立中小型經濟結構，消除失業和短時工以及改善生活條件，并且均衡新老聯邦州的生活條件。因此，在兩德統一后的幾年中，在聯邦政府主導下開展了一個全面的和強化的“職業教育攻勢”(Ausbildungsoffensive)，并由聯邦政府給予經費保障[11]。為此，1990年德國頒布了《設立德國統一基金法》，為聯邦政府幫助東德地區發展設立專用資金。
培訓津貼(報酬)的變化，在某種程度上可反映企業對職業教育經費投入的情況。分析德國的相關數據[11]發現，轉型期企業對職業教育投入的變化特征。1990年東西德合并后，德國新聯邦州(原東德)進入從計劃經濟向市場經濟的轉型期。在渡過三年整合期后，新聯邦州按照勞資雙方(雇主聯合會和工會)協商約定的學徒月培訓津貼的年增長率開始下滑，從1995年的8%下降到1997年的-1.7%。這說明在經濟體制轉變的過程中，新聯邦州的勞資雙方都不愿意為職業教育承擔更多的費用。但此后隨著新聯邦州市場經濟體制的不斷完善，到2009年，新聯邦州勞資協定規定的月培訓津貼比上一年提高了4.9%，勞資雙方已經愿意對職業教育投入更多的經費。我們分析1994-2009年度德國新聯邦州學徒月培訓津貼年增長率的數據，可以從另一個側面反映經濟社會轉型過程中，企業對職業教育投資愿望的“U型曲線”[13]變化。
四、發達國家相關做法對我國建立職業教育經費保障機制的啟示
首先，必須建立企業參與職業教育的法律法規。德國《聯邦職業教育法》規范了企業參與職業教育的行為，明確了參與職業教育的企業承擔為職業教育提供資金的責任，為職業教育的開展和發展提供了強有力的保障。由于在我國并沒有專門針對企業承擔職業教育經費的責任進行規定的法律，因此，我們建議在我國《職業教育法》的修訂中，從國家法律層面上對企業承擔職業教育的職責、任務、義務等進行明確的規定，從而為制定和實施職業教育經費保障政策提供充分的法律依據。
其次，必須建立職業教育以多級政府為主的多渠道多元化投入機制。美國社區學院作為其高等職業教育的主要實施主體，形成了以州政府和地方政府撥款為主、經費來源多渠道和投入主體多元化的特征。針對我國高校布局的現狀，特別是越來越多的高職院校扎根地級城市和縣級區域的發展趨勢，我們認為可以修改我國的《高等教育法》，完善高等職業教育經費投入機制，探索建立符合我國國情的，以中央、省級、地市級、縣級四級政府為主的多渠道多元化投入機制。
同時，必須強化各級政府對職業教育的統籌管理。法國為減少地區之間關于稅款支付方面的不平衡，建立了在國家層面和地區層面運作的學徒稅款調節機制。而在我國，由于不少地區長期以來對企業按職工工資總額提取一定比例教育培訓經費的政策落實不力，是否可以借鑒法國稅款調節的手段，由地方政府對企業教育培訓經費進行一定程度的統籌，這可能是值得探索的一種做法。總之，只有切實加強各級政府對職業教育的統籌管理，才能努力消除區域間職業教育發展的不平衡。
此外，建議設立國家對職業教育欠發達地區資助的專項基金。德國1990年頒布的《設立德國統一基金法》規定，設立用于幫助原東德地區發展的聯邦專用資金，這為我國幫助西部職業教育發展提供了良好借鑒。我國可以借鑒德國的經驗和做法，設立對職業教育欠發達地區資助的專項基金，通過專項資金的調節機制彌補東西部之間職業教育經費水平的差距，為幫助職業教育欠發達地區的發展提供額外的補助，從而為職業教育欠發達地區的發展提供必要的資金支持。
作者介紹：楊琳(1984-)，女，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所助理研究員，教育學碩士；郭揚(1961-)，男，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所所長，研究員
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