關于建立中國公共財政的思考

摘  要:公共財政是人類社會進入到市場經濟發展階段后所產生的一種財政模式。公共財政的內容隨著社會的發展而不斷豐富。中國之所以要實施公共財政模式,既是市場經濟發展的客觀要求,也是財政職能轉變和振興財政的需要。公共財政模式的構建應以建立現代企業制度,完善市場體系和轉變政府職能為條件。要實現從生產建設型財政向公共財政的轉變,政府財政應理性地退出私人商品生產領域,而轉向為公眾提供公共商品和公共服務。同時,還必須推進財政的民主化和法治化建設。

關鍵詞:公共財政;生產建設型財政

中圖分類號:Ｆ810  文獻標識碼:Ａ  文章編號:1008 2506(2000)02 0049 (05)

  中國以市場化為導向的經濟體制改革已進入了第21個年頭,隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的逐步過渡,客觀上要求財政模式必須發生相應的轉變,即要求必須從計劃經濟體制下的生產建設型財政(或經營型財政)向市場經濟條件下的公共財政轉變。在1998年全國財政工作會議上,財政部長項懷誠宣布,我國將在近幾年內初步建立公共財政的基本框架,在1999年3月召開的九屆二次人代會上,項懷誠部長在《關于1998年中央和地方預算執行情況及1999年中央和地方預算草案的報告》中再一次提出了構建公共財政的基本框架問題。盡管我國公共財政框架的構建已進入了運作實施階段,然而在財政理論界對公共財政問題仍然存在不同的認識,且反對的聲音仍然十分強烈。因此,完全有必要從理論上弄清什么是公共財政,公共財政是怎樣產生和發展的,中國為什么要建立公共財政,以及怎樣建立中國的公共財政。本文擬就這些問題加以初步探討,以求在公共財政的構建上進一步清除認識上的誤區和障礙。

一、公共財政的產生與發展

  公共財政作為一種財政模式并非是從來就有的,而是人類社會發展到特定歷史階段的產物。當人類社會進入到市場經濟發展階段時,才出現公共財政模式。在奴隸社會,“普天之下,莫非王土,率土之濱,莫非王臣”,奴隸制國家的財政收入,主要來自于對奴隸勞動成果的無償占有,對外掠奪和弱小國家的納貢;財政支出主要用于王室支出、祭祀和戰爭等,此外也安排少量的公共工程支出。在奴隸制國家,國王個人收支與國家財政收支之間并沒有嚴格的界限,且收入的籌集和支出的安排均由最高統治者說了算,根本不可能存在財政的民主性和法治性。到了封建社會,封建制國家的財政依然是為封建制國家王室成員及大小官吏服務的,雖然也有象公共工程建設支出這樣的公共性支出的安排,但所占比重極其微小,因而從總體上而言,這時的財政還稱不上是公共財政,而仍然是家計財政。同奴隸制國家財政一樣,封建制國家財政依然缺乏民主性和法治性。

  到了封建社會后期,隨著新興資產階級的不斷壯大,封建制國家的濫收濫支已嚴重危及到本階級的利益。因此,在反對封建制國家的長期斗爭中,資產階級把奪取財權作為斗爭的一項重要內容。他們要求控制財權,促使王室收支與國家財政收支徹底分離。到了17世紀末,英國規定國家必須向議會提交財政收支報告,且須得到議會批準才能付諸實施。資產階級取得政權后,不僅建立了比較完善的預算制度,而且大力改進稅收制度和公債制度。進入資本主義發展階段后,市場經濟得到了高度發展,并徹底取代了自然經濟。至此,財政的公共性越來越明顯地體現出來。

  在不同的歷史時期,由于政府職能范圍有所不同,公共財政的內容也在發生不斷的變化。在自由資本主義時期,各資本主義國家執行自由放任的經濟政策,崇尚市場這一“看不見的手”的力量,認為依靠單一的市場機制的自發調節可以保持資本主義經濟的平穩發展,反對國家對經濟的干預。以亞當·斯密為代表的古典經濟學派主張

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