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大學畢業生政策關注點的轉變：從就業到落戶
地方政府出臺人力資源政策是一個非常復雜的過程。復雜在何處？就在于牽涉面廣，直接觸及各群體利益，所有人都會從不同角度來看人力資源政策。目前各地不斷加碼的搶人大戰，其實不只是人才問題，有很多是借吸引人才的名義出臺各種政策。媒體用“人才戰”作為噱頭，是因為“吸引人才，培養人才”的問題全社會都比較關注。而我們從人力資源研究、政策設計的角度出發，則需要從更寬廣的社會領域去思考問題。
如果對當前各地的搶人大戰做個簡單判斷，我認為是利大于弊。當然，目前社會輿論的意見可能不同。情況究竟如何，我們應該結合地方實際案例來考察。我前一段時間在天津市參與了一些政府規劃設計，在京津冀一體化的大背景下，天津在謀劃如何發展。根據天津市領導介紹，天津市委專門提出，要解決大學生落戶天津的問題，要求全市各部門盡快出臺方案并實施，而且力度要超過其它省市。目前，天津市各級機構都積極研究具體政策。一個吸引大學生落戶的政策，表面看是人力資源的工作，但其實牽扯到了所有部門的工作。
目前各地都在出臺政策吸引大學生落戶。就政策設計而言，地方政府長期以來都很關注大學生就業難問題，現在地方政府則關注大學生落戶，這個變化是很大的。從人力資源和教育政策的角度看，政府應該長期關注大學生就業。過去中央文件甚至于國家領導都直接講，大學生就業是天大的事。為什么國家會如此強調大學生這個群體的就業？這就要考慮到過去這些年大學的擴招政策。大學擴招作為一個公共政策，把就業壓力傳遞到各級政府。近幾年，政策導向主要是鼓勵大學生創業，人社部和教育部都出臺了一些政策，國務院還有一個大學生就業的聯系辦公室。這些政策推動了八十萬大學生的就業創新創業工程。討論推動大學生創業的政策組合，就必須問，在具體的政策安排里有沒有解決戶口問題？從目前的政策設計看，大學生“雙創”工程中的確會涉及到戶口問題。比如，外地戶籍的北京高校畢業生要留在北京，就必然遇到戶口的問題。
長期以來，在具體的政策上，都是各級政府解決自己本級的落戶問題。在北京，一個單位如果要進兩個人，其中一個必須是北京本地生源。北京市對此給出的理由是，北京市每年需要增加公共服務的財政壓力相當大，外地生源的北京高校畢業生留京會給北京市增加公共服務供給的壓力，包括未來子女進幼兒園、接受義務教育等，僅教育方面的開支就要增加十幾幾十個億的財政開支。所以，北京這樣的一線城市一般都從自身角度考慮吸納畢業生。
武漢是發起“大學生爭奪戰”的策源地，其實以前武漢在這方面一直比較消極。因為武漢的就業機會比較少，大學生一年畢業約二十萬人。這個數字和西安差不多，西安每年也有十八九萬大學畢業生。武漢提供不了那么多就業崗位，所以，武漢一般只能夠管湖北本地生源，甚至武漢本地生源。這其實是大學生就業政策中碰到的一個困境，也是人社部、教育部一直在努力解決的問題。
這些年，在解決大學生就業方面，我們的工作是很有成績的。從我具體了解的情況而言，部門的努力逐步地使大學生向基層特別是縣級政府流動，這已經形成了一個常態。目前統計的結果看，縣以下的地方吸納了60%以上的大學生就業，當然，這個數字可能有水分的。所謂有水分，是指畢業生的戶籍和檔案到了縣級及以下的地方，但人可能并沒有去那里。這樣的情況相關部門是不能掌握的。根據我們的統計，大約有15%-20%的畢業生，戶口檔案回到原籍，但是人沒有回去。所以，實際縣級及以下的地方，實際吸納的大學畢業生應該是50%或者再低一點。
長期以來，在具體的戶籍政策方面，除了個別專業以外，一般不存在普遍的落戶安排。政府的政策出發點是解決就業崗位，有沒有能夠落戶的就業崗位，各級機構能不能拿出一部分帶戶籍的就業崗位？國有企業一般都能給出一些崗位。我以為這是政府目前要著力解決的事情，因為高校畢業生就業問題本質上是政府的公共服務問題。
以上是目前大學生落戶政策的背景。具體地看，目前各大城市的人才爭奪戰，我認為必須要關注人口問題。我們必須要知道中國目前的人口趨勢。政策的結構性調整是必然的。雖然目前政策都集中在為大學生落戶提供方便，但重點仍然是人力資源政策的調整。我們現在的政策研究，應該多說人口，而不要強調人才。“搶人戰”其實不是人才的問題，本質上是地方在調節人口。比如東北人口流失率很大，東北大學生流失高達50%。但這個流失率中其實包含了40%來東北上學的外地大學生，實際上東北本地生源留東北的人還是很多的。大概算來，東北能吸納60%的本地大學生就業，凈流出率為10%。
目前參與搶人戰的省份和城市大多是教育強省和高校集中的城市，可以說是教育重地在圖謀改革。一個地方在教育方面投入了極大資源，但培養了人才本地卻不用，或者沒用好，的確是很大的問題。
總體而言，對大學畢業生的政策關注重點有了非常大的變化，從以前關注就業到現在關注落戶，這是一個積極的轉變，希望未來能夠逐步完善。目前政策主要關注落戶，還是從就業政策的順延，進一步考慮，則是給大學畢業生更好的就業機會。這其實應該是所有政府都需要做的工作，而不僅是大城市。對大城市而言，創新創業的機會多一點。但長期以來，我們都是引導大學生向基層流動，特別是向艱苦邊遠地區流動。雖然多年來政策都在朝這個方向發力，但基本上沒有什么作用，因為這不是人力資源流動的市場流向。
公共政策說到底是一個錢的問題，通常是錢無法到位。比如寧波曾經有持續十年的補貼政策，只要大學畢業生到寧波各區、鄉鎮去創新創業，寧波市就連續給十年補貼。越往下補貼越多。寧波的鄉鎮公務員補充了40%大學生。這體現寧波市的一個遠見。
大城市和小地方不一樣。現在大城市提供住房給大學生，這不是一個公平的政策。大城市里還有工人以及其他人口，為什么就專門給大學生補貼？但是補貼到鄉鎮去、到縣市去的政策是可以成立的。這些年，政府部門一直培養所謂大學生村官，全國60萬個村，每個村都有一個大學生團隊，三五個大學生，但地方政府一直當其是志愿者，不愿意給公職人員身份，這樣就無法吸引大學生。人力資源政策也是政府對市場的干預政策，具體在什么地方干預，怎么去干預，差別非常大。大城市吸引人力資源主要是靠市場的力量。
談人力資源政策，就必須提到教育。這些年的一大問題是教育和市場對接不夠，目前這一輪不問專業、不問需求的搶人大戰可能造成教育結構調整的某種盲目性，可能會造成新一輪大學擴招。我個人的意見，沿海城市可以按照需求，把學科目錄拿出來，對應自己的產業，建立對接的人才政策。最近珠海出臺了人才目錄，我認為這是一個不錯的政策。當然，按照這個目錄確定人力資源政策，基本都是理工科畢業生。其實美國也是這樣，針對留學生的專門政策幾乎都是針對理工科畢業生。政府的人力資源政策對教育結構調整、專業設置調整是有引導意義的。教育政策要對應需求，不可盲目。如果高校又來一輪低成本擴招，那是不能滿足需求的。
還有就是吸引海外留學生歸國，政策設計應該突出這一點。目前已經出現了留學生回國潮。這需要我們的政策研究機構認真研究，到底應該用什么樣的政策來吸引留學生。
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