鳳凰古城整合收費辨析

摘 要：湖南第一文庫網省鳳凰縣將"景點"為憑票進入"景區"，圍城收費，本文從憲法角度分析了"圍城收費"的合理、合法性，指出實其本質是對公民私有財產的侵犯。古城要保護，而私有財產更要保護。只有扒開"城墻"，造就自由的經濟社會，政府才能收取更多的稅收，才能獲得政府與私人雙贏的局面。 　　關鍵詞：鳳凰 收費 私有財產 　　湖南省鳳凰縣對外公布，從2013年4月10日起，對現有旅游服務管理體系實施調整，變憑票進入"景點"為憑票進入"景區"，這意味著今后進入鳳凰古城多了一道148元的"門檻"。而此舉被廣大網友稱為"圍城收費"，幾乎遭到網上網下一片反對，保護古城與保護私有財產，收費與收稅之間到底應該如何"和平共處"？除收費外有無其他辦法能夠達到為保護古城籌集資金的目的？這不僅僅考驗著當地主政者的智慧，更是擺在法律學者面前的一道兩難選擇。 　　一.鳳凰古城"圍城"收費法理分析 　　鳳凰古城圈城收費，實際上隱藏圈城跟收費兩個問題。西諺有云："風能進，雨能進，國王不能進。"這幾句話形象的概括了私有財產的不可侵犯性。那么，在私人居所外砌圍墻是否構成對私有財產的侵犯？鳳凰的做法是否侵犯了縣城內私人產權呢？回答是肯定的，國王的鐵蹄不能跨越私人產權的門檻，同樣也不能以圍城的方式減損產權的價值。我國憲法第十三條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯。在現代文明社會中，以暴力破壞財產本身的行為已經一去不復返，但通過限制權利的形式對財產的消極侵犯卻是大量存在。對鳳凰古城整合收費表面上看是物價部門對游覽參觀點（景區）門票價格審批行為，而本質上是對城內私有財產的無形侵犯。鳳凰城內百姓的居住地都屬于私人領地，而政府以門票的形式將鳳凰圈占起來捆綁收費，就如同在私人家門口砌一道圍墻，設崗收費。圍墻收費致使游客減少，在此經營利潤下降，繼而房屋租金降低，而房屋價格是房屋租金無限期的總和，從而導致私有財產價值減損，房屋減損價值恰是被當地政府及景區開發公司以門票的形式收走，客觀上侵犯了鳳凰城內人民的私有財產。 　　憲法同時規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。湖南省物價局關于鳳凰古城門票價格的回函中稱，鳳凰古城由過去景點驗票改為景區驗票符合國家相關規定。回函以景區的概念規避了景點與城內其他房屋不同的產權歸屬的不同性質，景區在產權人明確同意的情況下當然可以實行一票制，在權屬分散的情況下，以整合為名的圈城實際上構成對私有財產的變相征收（租金一部分歸政府），不能以收費問題掩蓋圈城問題。而對私有財產的征收必須符合法定程序，不能僅以一紙通知而為。 　　收費方面，《湖南省游覽參觀點門票價格管理實施辦法》第七條規定：游覽參觀點（景區）門票價格依其關系社會文化生活和國際國內旅游的重要程度，分別實行政府定價和政府指導價。各類公園、風景名勝區、自然保護區、重要文物保護單位門票價格實行政府定價，商業投資興建的各類人造景觀實行政府指導價。游覽參觀點（景區）內屬于游覽參觀者自愿選擇參與的娛樂項目價格實行市場調節價。鳳凰將沈從文故居、熊希齡故居、楊家祠堂、東門城樓、虹橋藝術館、沱江泛舟、崇德堂、萬壽宮和古城博物館等9個景點及南華山神鳳文化景區捆綁在一起收費，而其中景點性質并不一樣，既有文物保護單位，也有人造景區和沱江泛舟這樣的娛樂項目。捆綁在一起收費實際上將政府定價、政府指導及市場調節價混為一談，違反了《實施辦法》。 　　對于增收費用的用途，鳳凰旅游局負責人的解釋是為了籌集古城保護和旅游配套設施建設費，他認為鳳凰古城開發旅游沒經驗，當初沒意識到這問題，直到需要用這些錢時，才發現經費缺口。而根據《 湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護條例（2011年修正本）》第五條，州人民政府、鳳凰縣人民政府應當將鳳凰歷史文化名城保護納入國民經濟和社會發展計劃，并將保護、維修和管理經費列入本級財政預算，吸納符合國家規定的撥款和社會資助。鳳凰歷史文化名城維護資金按照國家、省有關規定籌集，專項用于鳳凰歷史文化名城的保護。而《歷史文化名城名鎮名村保護條例》（中華人民共和國國務院令第524號）第四條規定，國家對歷史文化名城、名鎮、名村的保護給予必要的資金支持。歷史文化名城、名鎮、名村所在地的縣級以上地方人民政府，根據本地實際情況安排保護資金，列入本級財政預算。因此，對古城的保護建設，本應該由政府從財政中安排相關資金，不能借公司之手，變相增加費用，將成本轉嫁到游客身上。 　　二.古城保護與私有財產保護的"雙贏"之道 　　自由經濟成就城市的繁榮，以圍城的方式收費，無論是在政治還是經濟上都是得不償失的。近代以來，歐洲的城堡與中國的城墻早已成為歷史的景觀，哪里能阻擋得了人流、物流、信息流？香港是全球自由貿易的典范，美國傳統基金會和《華爾街日報》2013年1月10日發表的聯合報告顯示，香港連續第19年位列"全球最自由經濟體"榜首。堅持自由港政策，正是香港一百多年來，從一個漁村逐步發展為世界貿易、金融中心的重要秘訣。同理，為順應全球經貿發展新趨勢，實行更加積極主動開放戰略，國務院決定設立中國（上海）自由貿易試驗區。鳳凰要想在保護中發展，在發展中保護，扒去"圍城"，以自由開放的心態來迎接八方賓客才是順應世界潮流的明智之舉。 　　諾貝爾經濟學獎獲得者諾斯認為，國家是一個理性人，它追求自己的效用最大化。國家有兩個基本目的：一是界定形成產權結構的競爭和合作的基本規則（即在要素市場上界定所有全部結構），這能使統治者的租金最大化。二是在第一個目標的框架中降低交易費用以使得社會的產出最大，從而國家稅收增加，實現整個社會福利的最大化。①兩個目的之間存在一定相斥關系，租金的最大化增加交易費用，從而導致稅收減少。因此，政府不可隨意以通知的形式重新界定產權，達到自身收取租金最大化的目的。合理的政府收入應稅收為主，租金為輔，避免租金對稅收的擠占。據了解，鳳凰縣地稅局每年的稅收也在增長，2011年過億，2012年達到1.69億。②目前在鳳凰古城經營的商戶，每年光跑漏掉的稅收至少在8000萬以上。加大稅收征管工作，補足政府的缺位，退出越位，也不失為解決古城維護費的良方。 　　注釋： 　　①道格拉斯?C?諾思（1994 中文版）《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社，第21～22頁。 　　②《鳳凰古城收取進城費廣遭質疑》，載《 中國青年報 》2013年04月13日第3 版。 　　作者簡介：劉光磊，湘潭大學2011級法學理論碩士研究生。

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