第二章公共組織

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第二章公共組織

第二章公共組織公共組織是公共管理的前提和基礎

★為重點標注

第一節公共組織概述

一、組織的含義

★1873年，英國哲學家斯賓塞將組織一詞引入了社會科學領域

★組織有哪些共性

第一，組織是人們在相互交往中形成的一定行為關系的集合；

第二，組織有著某種特定的目標；

第三，組織有一定的結構和行為方式；

第四，組織有其內在的精神意識，這種精神意識并非自發形成，而是有意養成的，最終系統化為組織文化；

第五，組織是一個開放系統，隨著組織環境的變化而有機發展。

★組織的定義

組織是指在一定的社會環境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現某一特定目標而按一定的方式聯合起來的有機整體。

組織目標與組織行為是組織的本質性特征。組織目標被許多學者作為對組織進行系統研究的邏輯起點。

二、公共組織的構成要素

★公共組織的定義

公共組織就是以管理社會公共事務、協調社會公共利益關系為目的的組織，它既包括政府組織，也包括了第三部門組織。狹義公共組織僅指國家機關。

★★公共組織的構成要素有哪些（了解）

（1）人員；（2）目標；（3）職能；（4）機構；（5）職位；（6）職權；（7）權責；（8）規章制度；（9）團體意識；（10）組織設計；（11）支持硬件；（12）技術和信息。

三、公共組織的類型

★公共組織的類型的分類

主要有三種分類：

根據組織權限范圍大小分：中央公共組織和地方公共組織；根據組織公共程度高低分為：政府組織和第三部門組織；根據管理公共事務的不同分為：管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務的各種組織。

★（1）按財務－會計標準分類對公共住址按財務－會計標準分類，有利于加強審計和對公共組織的監督。總體上，公共組織大體可分為：政府機構、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會等六種。

★（2）按公共權力標準分類 ①強制型公共組織。這類公共組織主要是指政府部門。②半強制型公共組織。如仲裁委、消協等③非強制型組織。多是非營利性組織，學校、研究所、基金會等。

（3）按權威與等級結構標準分類 ①古典模型②官僚模型③第三部門行政模型

古典模型的特點：

古利克和厄威克的《行政管理科學論文集》，提出了古典模型八項標準：堅持統一指揮；使用專業人員，效率是組織追求的首要價值；專業化與協作是組織的基本要素。

1、組織具有四個基礎：目標、過程、顧客、領域。2、對于每個組織而言，上述基礎中必須有一個被賦予優先地位。3、行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現組織目標的活動。4、任何上級僅能有效監督數量有限的直接下屬，即存在“控制范圍”。5、行政權威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機

構。6、垂直領導活動與參謀活動被嚴格加以區分。

★官僚模型的特點：

官僚模型的理論基礎是馬克斯·韋伯創立的官僚理論。官僚模型是最適合復雜組織的形式。官僚模型在50年代后的美國得到充分運用。官僚模型的基礎是理性-合法權威。（與古典思想一致，但更強調合法性與服從）

純粹官僚模型具有以下特點：第一，基于職能專業化的勞動分工；第二，有明確的職權等級制；第三，有與任職者和職責相關的規章制度；第四，有處理工作的程序系統；第五，人與人之間關系的非人格化；第六，雇員的選擇與提升以其技術能力為基礎。

★★第三部門行政模型特點：

第一，公共事務往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益的候選人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的職權和責任授予單一行政人員的原則受到挑戰；

第二，在很多方面政府成為"代理人政府"，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務時再也用不上自己的等級權力；

第三，政府不可能輕而易舉地監督組織之外的代http://salifelink.com理商，除非損害了該項目和所服務的公眾利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同；

第四，行政組織不是孤立地處理公共事務，它們往往與其他公共組織形成一個網絡，通過組織互動來實現目標。許多政府組織的績效依賴它們與私人非營利承包商的聯系。

第二節公共組織結構

一、管理層次和管理幅度

★管理層次和管理幅度的定義？

管理層次是指公共組織內部縱向劃分的等級數。

一般而言，公共組織有三個層次，高層、中層、基層，高層側重于決策，基層側重于執行，中層起承上啟下的作用。

管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數目。管理幅度是衡量管理工作復雜性的重要標志，一項工作越復雜，管理幅度也越寬。 ★管理層次和管理幅度的關系

管理層次與管理幅度在一定規模的組織內呈反比例關系。

管理層次越多，管理幅度越小；管理層次越少，管理幅度越大。管理層次多、管理幅度小的組織結構，其形態類似底寬上窄的“金字塔”，因此這種形態的組織結構被稱為“尖形結構”。尖型結構中管理層次分明，上級對下級的控制嚴格、影響力強，其優點是權力集中，分工明確，便于統一行動；但因層次多，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執行。此外上級對下級的嚴格控制，在一定程度上反而妨礙了下級積極性、主動性的發揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。

管理層次少、管理幅度大的組織結構，其形態扁平，因此稱之為“扁形結構”，扁形結構層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執行時間短，下級執行人員擁有較大的自主權，決策執行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強，扁型結構組織相對比較松散，集體行動難度較大。因此，在組織結構設計上，人們總是力圖把尖型結構與扁型結構的長處結合起來，盡量克服兩者的缺點，以來設計出令人滿意的結構。

二、公共組織的結構形式

★★公共組織的結構形式

科層組織是現代組織結構的主導形式。古典模型和官僚模型都是科層組織。

①直線結構直線結構的特點是單一垂直領導，其結構簡單，領導隸屬關系明確，結構中每一層級個人或組織只有一個直接領導，不與相鄰個人或組織及其領導發生任何命令或服從關系。直線結構具有信息傳遞途徑單一，傳遞速度快等優點，但基層自主性小，且由

于各職位工作程序固定，容易導致僵化。主要為規模不大、工作較為簡單的公共組織采用。

②職能結構職能結構是相關部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領導的結構。在職能結構中，每個上級部門沒有單一服從自己領導的下級部門，同樣每個下級部門也不只服從一個上級部門。職能結構依靠水平分工領導，拓展了各層管理事務的范圍，適宜于相對復雜的管理工作，但下級部門由于多頭領導，容易出現政出多門的情況，而領導部門如果相互缺乏協調，反而會造成執行混亂的局面。

③直線－職能結構直線－職能結構是在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式。各部門間既有垂直領導關系，又水平領導關系。直線-職能結構形式加強了對水平層次領導部門的協調，有助于于克服政出多門。同時，每個下級部門在只有一個明確上級領導的基礎上，接受其他相關上級部門的指導和監督，有助于決策科學化、民主化。但這種結構的一個潛在缺陷是，垂直領導有可能排斥水平領導，部門之間關系更加復雜。

④矩陣結構矩陣結構是以完成某項工作為核心，從有關部門抽調人員組成臨時機構來履行工作任務的結構。結構中垂直領導與水平領導是并重的，矩陣結構既保持了組織成員構成的穩定性，又有助于充分發揮組織成員的綜合優勢，組織效率相對較高。與前三種結構相比，矩陣組織更加靈活，適應能力更強，也被稱為適應性組織。矩陣組織由于較能適應復雜工作的需要，被廣為采用，如不同時期政府設置的臨時辦公機構、協調小組和辦公室等。

與矩陣結構相似的還有一種叫旁系組織結構，是從科層結構的正式成員中抽出一部分人，按照自由聯合的方式組織一定的常設機構，來解決特定問題。組織成員在完成任務時并不與本職工作相脫離即是“脫產”或“半脫產”。如經濟學會、行政學會、職稱等級評審委員會等。

三、政府的組織結構

12、我國政府組織的結構如何構成？

（1）縱向結構。縱向結構也稱為層次結構，它反映行政組織內若干層次中特別是上下層次間的領導與服從關系。縱向結構有宏觀和微觀之分。宏觀上的縱向結構是指各級行政組織間的層級關系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結構是指行政組織內部的工作層次關系。

★地方行政組織的層次劃分有三種類型：第一，兩級制。第二，三級制。第三，四級制。

（2）橫向結構。橫向結構又稱分部結構，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構成部門之間分工協作的來往關系。橫向結構中的各部門都有明確的工作范圍和相應的權責劃分，各部門之間是一種平行關系。

行政組織的縱向結構和橫向結構并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結構網。在我國，行政組織中的橫向結構服從于縱向結構。

★我國的行政管理部門按職能大體可分為業務部門和輔助部門。

四、行政體制的基本類型

★行政體制的劃分標準：

根據行政組織中最高決策權所屬人數可分為首長制和委員制；

根據行政組織構成單位的功能和性質可分為層級制和職能制；

根據行政權力的使用特點可分為集權制和分權制；

根據行政組織中同一層級各部門所受的指揮和控制可分為完整制和分離制。 ★行政體制的基本類型

①首長制與委員制

首長制度又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權歸一個行政首長執掌的組織體制。美國的總統制是典型的首長制。我國行政組織實行“首長負責制”，其優點是

權力集中，責任明確，指揮靈活，易于保守秘密，減少不必要的磨損和損耗，能迅速完成任務。缺點是由于行政決策大權由首長一個獨攬，容易導致濫用權力、獨斷專行、壓制民主、營私舞弊而無人監督。且首長個人精力、體力、知識等的局限，也不利于事情的周密與恰當處理。

委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權由兩個以上的委員通過委員會集體執掌的組織體制。瑞士聯邦委員會是典型的委員制。優點是能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權力監督。缺點是責任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協調不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策的機密。

②層級制與職能制

層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業務性質相同，有隸屬關系，業務范圍由上至下逐層縮小的體制。如我國分為中央、省、縣、鄉四級；部隊軍、師、旅、團、營、連的分級。層級制的優點：組織系統業務相通，便于溝通領導；權力集中，從上到下輻射開來，有助于統一指揮。缺點：上級任務繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業分工，工作彈性小；各層級行政首長權力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據不同的業務性質、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業務內容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。如國務院所分的各部委。職能制優點：分工明確，有助于工作專業化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理；缺點是：分工單位無力進行全局協調，責任不明，過細的分工還導致部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。

現代行政組織大都將層級制與職能制有機結合起來，以層級制為基礎，在每一層級進行職能分工。我國的行政組織也是實行層級制和職能制相結合的雙重體制。

③集權制與分權制

集權制是指行政權力集中在上級機關，下級機關僅有有限的裁量權，須依靠上級機關的指令辦事的組織體制。在這種體制之下，高層的機關往往包攬較多的事務決策。集權制的優點是，政令統一，可在行政組織系統內實行一致標準，便于集中力量，發揮優勢，統籌兼顧。缺點是，層級節制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發揮，不能因地制宜及時處理行政事務，機關及個人也容易導致獨裁和長官意志。

分權制是指下級組織在其管轄范圍內有較大裁量權，上級組織不予干涉的組織體制。在聯邦制國家中，分權制的行政組織體制最為普遍。分權制的優點：各級行政組織可以因地制宜發揮自己的特長處理事務，行政措施聯系實際，能適應客觀環境的變化；各層級有自己的權力和責任，容易激發行政人員的工作積極性；還可防止上級組織和個人的獨斷專行。缺點：權力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現，上級反受下級牽制；下級組織機關彼此分離，中央無力調控，容易形成地方勢力，相互沖突，發生糾紛，造成行政組織的分裂。

合理的行政組織體制，就是結合集權制與分權制優勢的體制。

★④完整制與分離制

完整制又稱集約制或一元統屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關受一個機關或一位行政首長指揮、監督的組織體制。中國實行完整制。優點是權責集中分明，組織結構簡單統一，機構間分式完好，有利于領導機構的全局統籌和行政命令的貫徹執行，并能人盡其用，發揮專業優勢；缺點是行政首長權力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。

分離制又稱獨立制或多元統屬制，是指同一層級的各機關，受兩個以上的機關或行政首長指揮、監督的組織體制。美國是典型的分離制國家。其優點是行政機構獨立性大，措

施靈活，通過發揮專業部門優勢，對某些局部事務能夠采取有力的措施；缺點是機構間協調合作有一定難度。個別部門獨立行動可能造成整個行政組織工作混亂，降低行政效率。

第三節公共組織環境

一、公共組織的生態環境

對公共組織進行生態學考察始于20世紀40年代左右。1947年，美國哈佛大學的約翰·高斯教授對行政生態進行了研究，并認為了解生態環境的各種因素是解釋行政行為的唯一途徑。

里格斯首次區分了三種主要行政生態模型：農業社會（融合）型、過渡社會（棱柱）型、工業社會（衍射）型

公共組織環境的定義：

公共組織環境是公共組織身外所有能夠直接或間接對組織存在與發展產生影響的因素的總和。

按照現代組織理論，組織環境可分為一般環境和具體環境。一般環境影響社會中一切組織，具體環境直接影響個別組織，指那些與具體組織活動過程相關的特殊環境因素。但是，一般環境與具體環境間不存在清晰的分界，并且一般環境因素總在不斷突破到具體環境中去。

二、組織環境的基本構成因素

組織環境的基本構成因素：

在公共組織一般環境中，政治環境、經濟環境、文化環境、技術環境和輿論環境是最重要的環境構成因素。

政治環境直接對公共組織產生影響，對公共組織行為加以規范和引導。政治環境的基本要素主要包括政治體制、政治權力、國家結構、政府機構、政黨制度、公共政策

政治環境對公共組織的影響表現在：

第一，政治體制確定了公共組織在社會政治生活中的地位和作用；

第二，政治權力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關系；

第三，國家結構形式決定了各類公共組織的活動范圍；

第四，政府機構的設立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權力，在組織生態圈中屬于強者；

第五，政黨制度使部分公共組織能夠以強有力的集體行動參與公共決策；

第六，公共政策是組織政治活動的結果，也是公共組織施加影響的工具，公共政策為公共組織與公共組織、公共組織與其他組織之間提供了相互施加影響、進行妥協和解的通道。

經濟環境對公共組織動機和行為有著重要的決定作用。經濟環境的基本要素主要包括經濟體制、經濟利益、經濟實力、產業結構等方面。

經濟環境對公共組織影響表現在：

第一，經濟體制決定公共組織的行為方式。在計劃經濟體制下，行政組織能夠在更大范圍內干預社會，在市場經濟體制下，行政組織只能在有限范圍內干預社會。第二，經濟利益決定公共組織目標。不同組織都以維護自身經濟利益為根本目的，因此，介入社會生產鏈的公共組織更側重于效率目標，介入社會分配鏈的公共組織更側重于公平目標。

第三，經濟實力為公共組織提供權力來源。一般來說，經濟實力越強，組織對公共決策的影響就越大。

第四，產業結構影響公共組織的發展。產業結構每一次調整，都會帶來社會資源的重新配置，社會財富的重新分配，由此產生新的公共利益和領域，迫使公共組織進行結構的重建或目標的重塑。

文化環境是公共組織行為方式的凝固表現，文化環境對公共組織的影響相對政治環境

和經濟環境而言較遲緩，但作用時間更長，組織變革必須在文化延續過程中進行。文化環境的要素包括：認知、價值、意識形態、行為規范、道德傳統等方面。

文化環境對公共組織的影響表現在：

第一，認知水平決定公共組織對公共問題的確定和處理問題的方式；

第二，價值左右公共組織對待社會事務的態度；

第三，意識形態使公共組織的政治、經濟利益目標更加鮮明；

第四，行為規范決定公共組織如何與其他組織以合法合理的方式進行溝通交流；

第五，道德傳統使公共組織能夠不依靠國家強制力而自愿扮演特定社會角色，發揮角色功能。

技術環境本身是組織因素之一，制約著組織管理和活動的方式方法。技術環境的基本要素是經驗技術、實體技術、和知識技術。

技術環境對公共組織的影響表現在：