績效審計理念下的高校內部審計

績效審計理念下的高校內部審計

摘要: 績效審計不僅是一種現代審計理念, 而且是現代審計工作的核心內容。我國績效審計的理論研究和實踐探索, 始于20 世紀80 年代初, 2003 年國家審計署提出, 審計工作的重點逐步由以財政財務收支真實性和合法性審計逐漸轉向對政府的績效進行審計。筆者認為, 高校內部審計在高校發展中發揮著重要作用, 范圍廣泛, 內容豐富, 其重點仍然是真實性和合法性。績效審計是一種理念, 是一種潮流, 它更是一個過程, 需要并必將在實踐中不斷發展、提高和逐步完善。高校應從實際出發, 積極研究并探索高校內部績效審計的特點和有效途徑。

關鍵詞: 高等學校; 審計理念; 績效審計

一、績效審計是現代審計的發展方向

1 績效審計是一種現代審計理念

由于各國績效審計的實踐和具體做法不同, 對績效審計的認識和理解也不一致, 至今績效審計沒有一個統一的公認定義。但對績效審計目標的理解是基本一致的。國際審計組織在1977 年第九屆國際大會上指出: / 除了重要性和意義都不容置疑的財務審計之外, 還有另一種類型的審計, 即對政府工作的績效、效果、經濟性和效率進行的審計。財務審計檢查資產管理的真實性、合法性, 績效審計則進一步檢查資產管理運行的有效性。此后, 在5績效審計指南( 草案)6中績效審計被歸納為是對政府管理活動的經濟性( Economy) 、資源使用的效率性( Efficiency)、達到目標的效果性( Effectiveness) 進行的審計。因此, 績效審計又稱 3E 審計。從國際審計發展看, 績效審計是與現代審計的產生和形成過程同步的, 它發端于20 世紀40 年代中期, 發展于20 世紀70- 80 年代, 到20 世紀90 年代基本實現了由傳統財務審計向績效審計為中心的轉變。可見, 績效審計首先是一種現代審計理念, 它運用了現代審計的方法和手段。

2績效審計是現代審計工作的核心內容

績效審計是現代審計的核心內容, 是國際審計發展的主流方向。美國學者齊塔早在80 年代末期的521 世紀審計展望6一文中認為, 未來的21世紀, 財務審計仍將繼續大量存在, 但直接用來確定公司經營的經濟性、效率和效果的審計會越來越多。20 世紀70 年代以來, 英國審計署和加拿大審計長公署, 每年的審計項目計劃, 績效審計大致占總審計數的40% ; 美國國家審計總署的工作比重, 績效審計占85% 以上。盡管由于各國國情不同, 財務審計和績效審計工作量的比重也不一樣, 但是英國、美國、加拿大等西方發達國家的審計都以績效審計為核心內容, 安排審計任務, 編制審計計劃, 組織審計工作。

3 績效審計是中國特色審計體系的重要組成部分

我國績效審計的理論研究和實踐探索, 始于20世紀80 年代初國家審計制度的確立和審計機構的成立, 并始終圍繞社會主義經濟建設的改革和發展這一中心進行。隨著黨和國家中心工作向經濟建設的轉移和社會主義市場經濟的逐步建立, 20 世紀80年代初、中期, 我國審計界就開始了對企業經濟效益審計的初步探索; 80 年代后期進行了對承包經營責任制審計的探討和實踐; 90 年代初期又開始研究和探索社會主義市場經濟條件下的經營機制審計。2003 年國家審計署制訂并頒布了52003 至2007 年審計工作發展規劃6, 明確提出要/ 實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重, 逐年加大效益審計分量, 爭取到2007 年, 投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右0; 2006 年在5審計署2006 至2010 年審計工作發展規劃6中又進一步明確要/ 全面推進效益審計, 到2010 年初步建立起適合中國國

情的效益審計方法體系0。通過效益審計/ 以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失為重點, 促進提高財政資金管理水平和使用效益, 維護國有資產安全0。這一戰略決策, 既為我國的審計事業指明了發展方向, 也對審計工作提出了更高的要求, 它要求審計工作和審計人員迎接新挑戰, 研究新情況, 解決新問題, 適應新形勢, 融入國際審計大體系。

二、真實性和合法性仍是目前高校內部審計的重點

1 高校內部審計在高校發展中的重要作用

自20 世紀80 年代以來, 隨著我國經濟體制和教育體制改革的不斷深化, 高等學校已經逐步成為面向社會、自主辦學的獨立事業法人, 辦學規模不斷擴大, 管理層次不斷增加, 經費來源渠道不斷拓寬,經濟活動日益復雜。教育資源配置形式越來越廣,經費支出越來越多樣化。與此相適應, 我國高校的內部審計工作從無到有, 從小到大。20 多年來, 高校的內部審計工作緊緊圍繞高等教育的改革和發展, 緊緊圍繞高等學校的教育教學、科學研究和社會服務事業, 卓有成效地組織并開展了各項審計活動,取得了明顯的成效, 為促進高等學校執行財經法規,強化內部管理, 防范經濟風險, 提高經費使用效益,發揮了積極的作用。實踐證明, 高校的內部審計不僅是學校及所屬部門和單位的監督部門, 又是高等學校領導在經濟管理方面的參謀和助手, 還是我國審計體系的重要組成部分。

2高校內部審計具有廣泛的范圍和豐富的內容

高校內部審計的范圍十分廣泛而全面, 它置身于高等學校之中, 既可以對學校及所屬各部門各單位的經濟活動進行全面的審查, 又可以進行事后、事中和事前的審計。內部審計作為高校的一個部門,可以及時了解有關情況, 進行經常性的審計, 對有關問題可以進行連續、系統和深入的審查。同時, 高校的審計人員作為高校內部成員, 熟悉學校的教育教學、科學研究和社會服務及相關經濟活動情況, 與學校各部門各單位的關系密切, 合作緊密, 可以在較短時間內完成審計項目, 實現審計目的。目前, 我國高校的內部審計積極開展各項財務收支審計, 及時發現學校經費管理和使用中的各種問題, 并在此基礎上提出審計意見和建議; 通過基本建設和修繕工程項目的結算審計, 積極探索建設工程項目的全過程跟蹤審計, 控制工程項目的投資規模和造價, 降低工程成本, 直接為學校節約大量的資金; 積極配合學校干部管理和監督部門, 認真組織各類經濟責任審計,為評價、考核和任用干部提供參考依據, 促進領導干部樹立經濟責任意識, 自覺學習和掌握有關財經法規, 并認真履行經濟責任, 提高依法治教、依法治校的自覺性; 針對社會、廣大教職工和學校領導所關心關注的學校經濟活動中的重點和熱點問題, 積極組織各類專項審計調查, 及時發現存在問題, 認真分析原因并提出解決辦法, 為學校領導和職能部門的決策提供咨詢和服務, 當好參謀和助手, 制止并防止各類違規違紀問題的發生。

3 真實性和合法性仍是高校內部審計的重點

從審計實踐看, 高校的內部審計工作發展不平衡。為適應時代和形勢發展的要求, 順應現代審計的發展潮流, 高校的內部審計結合學校的實際情況,正在積極探索和研究學校內部的績效審計問題。但就總體而言, 高校內部審計工作仍以審查證實被審事項的真實性和合法性為主, 審計的目的是揭示問題, 查明違規違紀行為, 保護學校資產完整和安全,審計的重點在于查明錯誤和弊端, 審查的范圍主要是財務收支和會計資料, 審計的主要依據是財政、財務、會計等法律法規、準則制度, 審計主要是運用財政制度、會計準則及其他相關法規進行審計評價, 審計的主要作用還是促進核算規范、信息真實、收支合規、財產安全, 發揮查錯糾弊的防護功能。

三、績效審計理念在高校內部審計中的運用

如前所述, 績效審計是現代審計發展的方向。但囿于各方面的條件, 高校的內部績效審計大多體現和反映在財務審計及其他各項審計業務中, 缺乏系統性和完整性。筆者認為, 根據

社會需求、審計供給和環境狀況等, 近幾年或在今后一個時期內, 高校的績效審計主要是結合預算執行情況審計、專項資金管理審計、建設投資項目審計、經濟責任審計等項目展開, 關注資金使用的經濟性、效率性和效果性,重視運用調查研究、經濟活動分析和統計分析技術等現代審計方法和手段, 審計成果既可體現在上述業務的審計報告之中, 也可通過專項審計調查報告的形式單獨提供, 審計報告也應不拘一格, 其格式、內容應視審計評價對象和目的而定。

1績效審計理念在預算執行情況審計中的體現。高等學校的財務預算是高校事業計劃的貨幣表現和綜合反映, 是事業發展的指揮棒。高等學校已經形成了財、稅、費, 產、社、基, 科、貸、息多渠道的資金籌集格局, 但作為國家預算的基層單位, 它的資金屬于財政性資金, 高等學校的預算是國家財政預算的重要組成部份。高等學校預算執行情況審計, 應以/ 預算績效評價體系為依據, 關注預算執行效益的審計中, 主要依據學校各項收入占總收入的比重、收入增長率, 各種支出占學校總支出的比重, 如人員經費支出占總支出的比重、公用經費支出占總支出的比重、公用經費中各項費用占用經費的比重、經費支出增長率等指標, 評價學校預算的執行情況; 通過學校經費支出與辦學成果進行比較, 辦學成果包括學生的規模和質量、科研成果的數量和質量以及社會服務的水平和輻射能力等, 分析評價辦學成本高低, 辦學經費支出的效率和效果。通過審計, 發現問題, 找出原因, 提出建議, 促進學校預算資金使用效益的提高。

2 績效審計理念在領導干部任期經濟責任審計中的體現。高等學校普遍實行/ 統一領導、分級管理0的財務管理體制。為了激發并調動學校所屬各學院、各部門和各單位多渠道籌措資金的積極性, 很多學校還制訂了各項創收收入的經濟分配政策, 對各項創收收入按一定比例在學校、職能部門、學院等單位之間進行分配。學校根據來源渠道和性質, 將資金區分為日常預算經費、專項預算經費和創收分成經費等, 采用不同方法進行管理。根據學校財務管理體制和經濟分配政策, 各學院、機關各職能部門和直屬單位, 在經濟和財務管理上享受一定的自主權和支配權, 包括經費分配權和使用權。對領導干部履行經濟職責的績效情況進行審計, 是經濟責任審計的重要內容和應有之義, 也是對領導干部履行經濟責任情況進行全面評價的客觀要求。審計中,可運用定性與定量相結合, 對相關指標的實際與計劃、縱向與橫向等分析比較方法。通過審計, 分析評價領導干部所在單位財務收支及其相關活動的績效情況, 剖析造成資金使用效益不高、資金損失浪費的原因, 并明確領導干部應負的責任, 達到既全面反映領導干部的經濟責任, 又促進單位資金使用效益提高之目的。

3 績效審計理念在建設投資項目審計中的體現。20 世紀90 年代末以來, 隨著我國高等教育的發展, 高等學校的改建擴建和新建投資項目不斷增加, 各地的/ 大學城0建設風起云涌, 投入資金數量之巨、基建規模之大、建設檔次之高令人矚目。一些學校由于對投資行為缺乏風險意識、對所上項目論證不足、資金內部控制制度不健全等原因, 出現了應收和暫付款不能收回、銀行存款和信托存款被騙、基本建設和產業投資失誤等現象, 給國家和學校造成重大經濟損失。因此, 應積極探索并加強對高校建設投資項目的績效審計, 在對高校建設投資項目進行的真實性、合法性審計的基礎上, 關注其經濟效益和社會效益。審計中, 可通過對實際投資成本與預計投資的比例、投資所取得的有效成果與所消耗或占用的投資額之間的比率、預期效益與實際效益的比例、投資項目的社會影響和環境影響等指標進行對比分析, 揭示項目決策、管理方面存在的問題和影響工程質量、造成損失浪費等情況, 并明確責任、找準原因, 提出加強投資建設管理的意見建議。在實際操作中, 應結合建設投資項目的不同性質, 細化并分解評價指標, 做到客觀科學.績效審計是一種理念, 是一種潮流, 它更是一個過程, 需要并必將在實踐中不斷發展、提高和逐步完善。高校應從實際出發, 積極研究并探索高校內部績效審計的特點和有效途徑。

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